刘辉

　　摘要：扶贫工程PPP模式提高了传统扶贫资源的配置效率，为脱贫攻坚项目建设争取到了资金支持，充分激发了社会资本活力，拓展了社会资本精准扶贫能力，缓解了政府财政资金压力。但是，扶贫工程PPP模式也存在一定的法律问题，比如缺乏专门立法、对社会资本的评估和监管体系缺失、争议解决途径不畅等。应当通过完善扶贫工程PPP模式的相关法律制度，对社会资源加强有效评估和监管，激励社会资本参与扶贫项目，同时提升社会资本参与扶贫项目的规范性、实效性和可持续性，为全面打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略助力。

　　关键词：扶贫工程;脱贫攻坚;PPP;社会资本;乡村振兴

　　中图分类号：D922.182? ? 文献标志码：A? ? 文章编号：1001-862X（2020）04-0156-006

　　一、问题的提出

　　PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是一种能够有效调节社会公共产品供给能力，让人民群众得以享受优质公共服务的模式，其主要方式是鼓励、引导社会资本参与公共服务体系建设。[1]我国PPP模式的实践始于1984年深圳沙角B电厂项目，并分别于1997年和2003年两次在全国范围内掀起PPP的热潮。[2]2013年11月召开的党的十八届三中全会提出了“鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的发展理念，我国PPP发展得以重整旗鼓，2014年也因此被公认为我国的“PPP元年”。2015年11月，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）发布，文件指出，要充分发挥财政资金在扶贫开发中的引导作用，积极推广政府与社会资本合作等模式，引导企业设立产业投资基金，运用市场化运作方式，吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设等。

　　精准扶贫包括产业扶贫、就业扶贫、医疗扶贫、教育扶贫、易地搬迁和兜底保障等多个领域，其中教育扶贫、医疗扶貧、就业扶贫和兜底保障等领域依靠政府部门可基本达到扶贫目标，但对于农村基础设施建设、产业扶贫和易地搬迁等领域，基于其资金需求量大、建设周期长和投资回报率低等性质，仅靠政府部门财政资金投入，难以完成扶贫任务。基于此，扶贫工程PPP模式应运而生。2020年是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的决胜之年，扶贫工程PPP项目在助力脱贫攻坚、乡村振兴战略实施方面起到了重要的推动作用。在扶贫工程PPP发展探索的几年里，全国各地区在扶贫开发实践中都或多或少引入了PPP模式，在一定程度上提高了传统扶贫资源的配置效率，为脱贫攻坚项目建设争取到了资金支持，部分地区甚至取得了突出的扶贫成效，提高了社会资本精准扶贫能力。但是，在PPP模式下，无论是风险负担、利益共享，还是监管评估，都对项目的协同运作提出了更高的要求。当前，亟须在扶贫工程PPP模式的关键领域，特别是PPP模式立法、社会资本能力建设、利益联结机制等方面加强顶层设计，通过政府职能的善治转变、扶贫方式方法的创新，为社会资本与精准扶贫融合营造优越的政策环境，充分释放社会资本的溢出效应。[3]本文旨在通过对扶贫工程PPP运营模式的实践考察，聚焦扶贫工程PPP运营中的法律问题进行探究，并提出相应的规制路径。

　　二、扶贫工程PPP模式的主要类型

　　（一）BOT（Build-Operate-Transfer）模式

　　BOT模式，即“建设-经营-转让”模式。实践中一般通过公开招标确定社会资本方，由社会资本方单独或与代表政府部门的单位共同出资设立PPP项目公司，由组建的项目公司在PPP项目合同约定的合作期限内完成对项目的投融资、建设、运营和移交等相关工作，合作期满后，将项目设施无偿地移交给政府或其指定机构。典型案例有河南省商丘市宁陵县扶贫基础设施提升PPP项目、陕西省宝鸡市陈仓区生态旅游扶贫PPP项目和河南省南阳市内乡县贫困村公共基础设施建设PPP项目等。宁陵县扶贫基础设施提升PPP项目主要内容为市政工程建设，包括雨水管网、污水管网和桥涵工程等，项目期限为17年（其中建设期2年，运营维护期15年）。该项目由社会资本单独出资成立项目公司，采用“建设-经营-转让”模式，项目合作期限届满后，无偿移交给政府部门。陈仓区生态旅游扶贫PPP项目中，由区政府将部分生态旅游资源在一定期限内（30～40年，其中3～5年为无偿建设期）交由社会资本方开发、管理和经营。景区建设完毕投入运营后，营业收益按照比例在政府部门和社会资本方之间进行分配（政府方49%，社会资本方51%），同时，在合作期限内，景区按照项目合同约定吸纳贫困户就业，支持并协助贫困户发展旅游经济产业，合作期限届满后，社会资本方将项目无偿移交给政府部门。

　　（二）BOO（Building-Owning-Operation）模式

　　BOO模式，即“建设-拥有-经营”模式。与BOT模式相同的是，BOO模式也是通过融合社会资本进行扶贫项目建设，但其最重要的区别在于，BOT模式中项目合作期限届满后，社会资本方必须将项目设施移交给市政府部门，实际上项目的自始至终的所有权都不属于社会资本方，而在BOO模式中，项目所有权无须移交给政府部门。典型案例有广西壮族自治区河池市巴马瑶族自治县国家储备林扶贫PPP项目和贵州省遵义市桐梓县枕泉翠谷森林康体养老中心建设及旅游扶贫PPP项目等。其中，巴马县国家储备林扶贫PPP项目公司建立了“林权抵押+风险准备金+林业保险”的风险防控机制，两期累计获得了国家开发银行共计300亿元的项目贷款，贫困户通过向项目公司流转林地、在项目公司务工等途径获得了较为可观的综合收益。桐梓县枕泉翠谷森林康体养老中心建设及旅游扶贫PPP项目中项目公司在履行了开发、管理和经营项目设施后，在项目合作期限内，由社会资本方逐步购买政府部门持有的股权，最终由社会资本方单独持有项目公司股份，对项目继续进行开发、管理和经营，并取得相应的经营收益。

　　（三）其他模式

　　事实上，实践中绝大多数的扶贫工程PPP项目采用的都是BOT模式和BOO模式，但从全国范围来看，扶贫工程PPP项目中仍有部分项目选择了除BOT模式和BOO模式之外的其他模式。例如：BOOT（Build-Owning-Operate-Transfer）、BTO（Build-Transfer-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）和DBT（Design-Build- Transfer）等。其中，BOOT模式即“建设-拥有-经营-转让”模式，该模式与BOT模式的区别在于BOOT模式社会资本方在完成项目建设后，在一定期限内享有对项目设施的所有权，期限届满后，将项目设施无偿转让给政府部门。BTO模式即“建设-移交-运营”模式，其与BOT模式的区别在于，社会资本方在完成项目设施建设后，即将项目移交给政府部门，再由政府部门授予社会资本方经营该项目的合同，由社会资本方在一定期限内经营管理项目设施。TOT模式即“移交-经营-移交”模式，该模式与以上几种模式的区别在于，项目设施由政府部门进行项目规划、融资，并完成建設，建设完毕后，通过签订经营管理合同的方式，将项目移交给社会资本方进行经营管理，合同期限届满后，社会资本方将项目交回政府部门。DBT模式即“设计-建造-移交”模式，该模式下，仅由社会资本方完成项目的前期设计和建设，完工后将项目移交给政府部门，由政府部门进行经营和管理。

　　三、扶贫工程PPP模式实践中存在的法律问题

　　（一）缺乏专门立法以致顶层设计不足

　　自《决定》颁布以来，全国各贫困地区陆续出台了相应文件，对扶贫工程PPP项目的开展提供了政策依据，国家层面也颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》）和国家发展改革委编制的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（以下简称《指南》）等政策性、指导性文件。结合财政部等国家机构和各地区的文件来看，尚存在以下问题，首先，针对PPP项目的直接立法严重不足，现有的一些规范性文件位阶较低且各地区关于类似问题的规定并不统一。其次，现有的政策性、指导性文件内容过于原则性，可操作性较差，尤其对于政府和社会资本关系的界定、合作领域的限制和争议解决的途径等重点问题，均无可操作性的规定。事实上，实践中也确因缺乏统一的扶贫工程PPP项目管理办法，以至于滋生一系列问题，例如，在民营资本参与扶贫工程PPP项目的问题上，虽然《决定》和《指南》均指出要积极推广政府和社会资本合作，但实践中，一些地方政府仍然对民营企业参与优质扶贫PPP项目设置障碍，存在项目信息不对称、名义招标却私自定标和设置高额的项目保证金等隐形壁垒。此外，项目退出机制也缺乏相应的制度设计，对于诸如农村基础设施建设、医疗扶贫、教育扶贫等建设周期长、项目推进难度大的扶贫工程PPP项目，社会资本方为了合理规避风险，大多希望尽早平稳地退出项目合作，而政府部门则倾向于社会资本方能够长期稳定地运营项目，双方需求存在矛盾，加之缺乏完善的项目退出机制，在一定程度上影响了扶贫工程PPP项目的稳定推进。

　　（二）缺乏过程衔接规范以致激励性不足

　　对于优质的扶贫工程PPP项目，实践中政府部门或多或少会对社会资本参与设置隐形壁垒。事实上，绝大多数的扶贫工程PPP项目都集中在农村基础设施建设、医疗扶贫、教育扶贫领域，这些领域的扶贫工程项目基本属于公益属性，建设周期长、资金投入量大、投资回报率低，部分偏远贫困地区自然环境和建设条件差，加之社会资本有天然的逐利性，以至于此类项目很难吸引社会资本参与其中。实践中即使社会资本方参与竞标，由于社会资本方和政府部门在项目合同关键问题上无法达成一致而终止项目招标采购，类似案例屡见不鲜。例如，在云南省文山州广南县扶贫公路PPP项目中，社会资本方采购连续与三位成交候选单位的确认谈判均以失败告终。[4]除以上因素之外，社会资本对项目稳定性的担忧也在一定程度上影响社会资本参与扶贫工程PPP项目，具体而言，公益性扶贫工程的投资回报率事实上已经较低，却仍然存在政府部门左右企业经营，影响企业决策，导致PPP项目的公司治理模式流于形式，无法保证社会资本的合法权益。实践中还广泛存在政府和社会资本合作过程中，由于合作期限较长，加之地方领导干部换届而产生的“新官不理旧账”行为，在一定程度上也影响了社会资本的投资热情，此类政府失信行为会严重影响扶贫工程PPP项目对社会资本的吸引力。[5]

　　（三）缺乏科学评估以致有效监管不足

　　对扶贫工程PPP项目的实践情况开展绩效考核，是总结经验、推广优质项目的有效手段。利用构建全方位监督体系与专业评估相结合，协同考核扶贫工程政府和社会资本合作项目的运营成果是必然选择。经过实践考察发现，在扶贫工程PPP项目立项、招标到最终的运营和退出阶段，均存在政府部门对社会资本的评估和监管体系缺失的情形。例如，河南省南阳市内乡县贫困村公共基础设施建设PPP项目，当地政府声称该项目经过严格的可行性研究和社会资本方的筛选，确定了某具有雄厚经济实力的上市公司作为社会资本方参与项目建设，然而在项目推进过程中，政府接到项目施工队举报，举报人称该上市公司实际上在未进行任何投资的情况下将该项目转包给其他公司，接受公司也在未支付任何项目工程款的情形下，将项目再次转包给当地102个村的88个施工队，收取施工队的工程保证金，要求工程队垫资开展项目建设，且违反合同约定，不按期支付工程款和员工工资。接到群众举报后，南阳市委进行了详细的调查，并给出了调查结论，回复显示，在该上市公司承接内乡县贫困村公共基础设施建设PPP项目后不到半年时间，即出现重大财务风险和股市动荡，引起了各大银行的关注，该项目的融资进程受到严重影响。[6]正是由于此类问题在实践中反复出现，财政部和地方各政府也相应出台了文件，要求开展不符合规定的扶贫工程PPP项目清理工作。可以发现，政府部门在确定扶贫工程PPP项目的社会资本方时，竞争择优的程序和流程并不完备，部分地区把标价作为首要考虑因素，忽略了对社会资本方资历、经营业绩和企业信用的综合考察。此外，即使在项目建设和运营过程中，部分政府部门亦缺乏对社会资本方的监督和考核，扶贫工程项目事关国家扶贫资金的有效利用，事关贫困户的根本利益，并非完成招标工作就可以将其完全交由社会资本方独自运营，若政府部门切实履行了监督和监管职责，社会资本方违约层层转包，发生重大财务风险等严重影响项目推进的情形应当在前期就会被发现，政府部门即可及时中止项目推进，避免产生更大的项目损失。

　　（四）缺乏操作细则以致争议解决效率不足

　　《意见》和《指南》等政策性和指导性文件对扶贫工程PPP项目的规定都过于原则性，操作性较差，在争议解决方面也缺乏细节规定，对扶贫工程PPP项目争议的法律适用问题、处置程序问题并未列明详细内容。例如，对于扶贫工程PPP项目合同的性质，究竟是属于民事合同、行政合同或是兼具民行性质的合同，理论和实践中均无一致意见，这也将导致在政府部门和社会资本方履行项目合同中发生争议时，围绕法律适用和诉讼程序的选择问题可能会产生新的纠纷。此外，关于争议处理方式，实践中对于究竟选择诉讼程序还是非诉程序同样也未形成统一意见。有学者认为，对于扶贫工程PPP项目，基于其公益性质，并兼顾贫困户的合法权益，在政府部门和社会资本方发生争议时，宜采取平等协商、专家仲裁等方式解决。[7]也有学者认为，政府部门和社会资本方发生争议时，无论是通过诉讼途径还是非诉途径，都很难有效解决争议。为避免政府部门和社会资本方因项目合作发生争议，应当通过更为严格的事前深入调研、事中过程监管以及事后专业评估等手段提高扶贫工程PPP项目可行性，而不是仅依靠事前形式上的行政许可等审批手段确定社会资本方后即放松对项目的監督和监管，以至于双方之间产生争议。[8]

　　四、扶贫工程PPP模式的法律规制路径

　　（一）及时增加专门立法的供给

　　坚实的法律制度保障是扶贫工程PPP模式稳健推进的重要保证，能够提高社会资本方参与扶贫工程PPP项目的积极性，明确法律责任和争议解决途径。首先，应当加快我国PPP模式的立法进程，只有在PPP模式的监管立法较为完备的前提下，才有可能进一步依照扶贫工程的特殊性，细化法律规定，协调好相关部门的法律职责，统筹推进扶贫工程PPP项目进程。同时，应当对现有的国家层面和各地区自行颁布的扶贫工程PPP项目相关法律文件进行梳理，对于国家层面的指导文件，应当进一步细化规定，各地区可根据自身地理区位因素和经济发展水平，在国家层面的法律规定基础上进行变通规定，强化现有法律体系与PPP项目推广和应用之间的衔接和协调。此外，对于扶贫工程PPP项目可通过制定统一管理制度及相关优惠政策予以规范。在土地、税收、投资、信用贷款、审批手续等方面给予政策支持的同时，政府部门还可以通过制定推动贫困地区PPP项目建设的相关规章制度，营造优良的扶贫工程PPP项目投资和制度环境，提升社会资本方参与扶贫工程PPP项目的积极性。与此同时，通过推动扶贫工程PPP项目相关法律制度的完善，有利于明确政府部门和社会资本方在项目合作进程中的权利义务，更好地发挥政府作为扶贫工程PPP项目监督者和合作者的角色作用，为社会资本方吃下一颗“定心丸”，充分激发社会资本参与扶贫工程PPP项目建设的积极性，进而提升公共产品和服务的供给质量和效率，更好地实现政府对社会资本参与扶贫工程PPP项目建设的引导和推动作用。

　　（二）深化协同规则之间的衔接

　　如前文所述，对于农村基础设施建设、医疗扶贫、教育扶贫等领域的扶贫工程PPP项目，多种因素决定了其对社会资本的吸引力较低，但并非建设周期长、资金投入量大的项目都没有投资价值，即使投资回报率较低，但毕竟扶贫工程项目兼具公益性质，社会资本方也会考虑项目本身对企业信誉和形象的影响，只要项目有一定收益，且能够给企业树立正面形象，社会资本方也会抛出橄榄枝。综合来看，政府部门应当通过设定一定优惠性政策，在保证项目顺利实施的情况下，为企业争取一定的项目收益。通过设置宽松的税收优惠对社会资本进行政策倾斜，一方面，可延长企业所得税优惠期限，主要原因在于，扶贫工程多属于公共基础设施项目，而国家对于该领域的企业设置了“三免三减半”的税收优惠政策，如果能在优惠期限上加以延长，将会有效调动社会资本方参与扶贫工程PPP项目的积极性。另一方面，在项目融资环节，也应当扩大对社会资本融资的税收优惠力度，目前，对于银行贷款和融资租赁等融资方式，国家并未给予企业力度较大的税收优惠政策，有关资产支持证券类的融资方式甚至并未提供明确的税收优惠政策。政府如果能够在融资税收政策方面，为社会资本方提供力度较大的优惠，将会显著提高企业参与扶贫工程PPP项目的积极性。

　　此外，在项目收益分配上也应当对社会资本方给予一定倾斜。扶贫工程PPP项目本身具有较为明显的公益性质，项目本身投资回报率普遍较低，若政府部门在收益分配上设置不合理的要求，则更会降低社会资本方进入项目的积极性。故在保证项目顺利实施的情形下，可适当在项目收益方面对社会资本方给予一定倾斜。

　　（三）提升科学评估对监管的助力

　　实践中，政府部门在确定扶贫工程PPP项目的社会资本合作方时，往往过于看重标价，忽视了对社会资本方资历、经营业绩和企业信用的综合考察。项目运营阶段，缺乏对社会资本方的监督和监管，难以及时发现并排除项目运营风险，在一定程度上损害了国家利益和贫困户的切身利益。基于此，应当通过以下方式构建政府部门对社会资本的评估和监管体系。首先，在项目招投标阶段，应当科学研究、制定项目招投标指导文件，将合作方式、合作内容、项目建设标准、利益分配和责任负担严格细化，形成操作性较强的指导文件。筛选项目合作方时，结合评标专家组成员意见，综合考虑社会资本方资历、经营业绩和企业信用，切忌仅关注标价，合理确定合适的项目合作方。其次，在项目合作过程中，建立全方位监管体系，关注项目推进进程的同时，也要关注社会资本方经营业绩，动态监测社会资本方经营风险，有针对性地提出关于合作项目的运营建议和意见，发现不利于项目推进的因素时，及时要求社会资本方限期解决问题，对于产生严重经营风险的社会资本方，应当及时研究确定是否变更或解除项目合作合同。[9]最后，应当建立完善的第三方评估体系，对项目运营进行独立的第三方评估，弥补政府监督的不足，促进扶贫工程PPP项目稳健发展。

　　（四）着力促进争议解决的实效

　　扶贫工程PPP模式的主要目的在于缓解政府财政资金压力，拓宽社会资本参与精准扶贫的渠道，提高传统扶贫资源的配置效率。基于此，政府和社会资本方发生争议时，应当秉承促进政府公共职能正常履行、保障社会公共利益如期兑现和保护社会资本合法权益的原则，选择有效、高效的途径化解纠纷。政府和社会资本方发生争议的解决途径无非诉讼途径和非诉途径，综合看来，诉讼途径耗费的人力、物力成本较高，不利于政府和社会资本方在贫困户心中树立良好形象。非诉讼途径包括平等协商、仲裁等方式，通过非诉途径解决纠纷效率相较于诉讼途径更为灵活、高效。在政府和社会资本方发生纠纷时，可优先通过非诉途径进行。当然，若双方选择通过司法途径解决纠纷，人民法院应当遵循法律规定和当事人意愿，及时依法作出裁判。但值得提出的是，人民法院在办理此类案件时，可以将庭前调解设定为必经程序，经调解仍无法解决纠纷的，则通过开庭审理的方式作出裁判。

　　五、结 语

　　扶贫工程PPP模式是提高传统扶贫资源配置效率，缓解财政资金扶贫压力，构建社会化大扶贫格局的重要方式。继《决定》发布以来，全国范围内掀起了扶贫工程PPP项目推广的浪潮，为打赢脱贫攻坚战提供了重要的资金保障，部分地区甚至取得了突出的扶贫成效。PPP模式下的扶贫工程建设是一种有效、高效、长效的实施方案，能够节约财政资金，帮助贫困户稳定脱贫，继而加快推进乡村治理体系和治理能力现代化、农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路。当前，应当及时总结实践经验，完善扶贫工程PPP模式的相关法律制度，多措并举提升扶贫工程PPP项目对社会资本的吸引力。同时，政府部门应当加强对扶贫工程PPP项目事前、事中和事后的评估和监管体系，创新政府部门和社会资本双方争议解决途径，促进扶贫工程PPP项目稳定可持续发展，实现贫困人口稳定脱贫、长效脱贫、不返贫，继而为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略助力。

　　参考文献：

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　　[4]广南县交通运输局.关于廣南县扶贫公路PPP项目社会资本方采购终止的公告[EB/OL].中国政府采购网，http：//www.ccgp.gov.cn/cggg/dfgg/qtgg/201810/t20181030_10994639.htm.

　　[5]苏海红，王松江，高永林.社会资本参与精准扶贫PPP项目的SWOT分析及策略研究[J].项目管理技术，2019，（8）：28-32.

　　[6]领导留言板.内乡县扶贫项目工程，一项让更多人更贫穷的项目[EB/OL].人民网，http：//liuyan.people.com.cn/threads/content？tid=5614380.

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　　[9]査勇，梁云凤.在公用事业领域推行PPP模式研究[J].中央财经大学学报，2015，（5）：19-25.

　　（责任编辑 吴 楠）