张本照 谢 璇 王梓童

　　（合肥工业大学，合肥 230601）

一、引 言

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展。随着农业的深化改革，农村城镇化进程加快，农村土地进行有效流转的面积持续增大，参与流转的合作社以及龙头企业等利益主体逐渐增多，现代农业的设施投入加大，规模效应初见成效。在新形势下，做好农村改革的工作主线依旧是处理好农民与土地的关系，稳定农民的土地承包关系是党中央确立的 “三权”分置改革的制度基础。新的改革政策提出将农民的承包经营权落实到具体的地块，这样可以更加明晰农民所承包的土地权属问题，有助于农户在进行农村土地流转过程中明确自己的利益预期，有利于农村土地的高效稳定流转，从而实现农村土地流转在提高农村土地的利用率以及利用效率上的作用，进而确保国家的粮食安全。同时，农村土地流转也可以促进农村居民的就业多元化，拓宽农村居民收入的渠道；有利于提高农业劳动的生产率，扩大农业生产的产值，有效地缩小城乡居民之间的收入差距；农业土地经过流转归集之后，可以实现规模化的经营，促成新的农业生产经营业态，有利于国家农业发展以及新农村的建设，并实现城镇化的快速推进。

　　当前我国正在深化农村土地流转的改革，农村土地正经历家庭联产承包制的个体经营向土地流转后的集约化发展转变，其中涉及的各方利益分配问题凸显。在经济总体层面上，由于土地流转关联方的利益冲突，易阻碍经济的平稳发展和社会和谐。在农户个体层面上，利益分配的不对等直接影响到个体的收入增量，进一步拉大城乡居民间的收入差距。在我国经济进入新常态以后，如何在保证农户个体正常利益的前提下，实现土地流转各方的利益分配均衡，显得尤为重要。本文深入研究现有农村土地流转利益分配的文献结论，通过对安徽省铜陵市农村土地流转实践的系列调查，基于问卷结果深入分析和比较不同流转方式的利益分配存在的差异，最后提出了有助于实现农村土地流转利益均衡配置的针对性政策建议，有利于保障农户收益和我国农村土地流转的可持续发展。

　　关于农村土地流转以及流转过程涉及的相关问题，目前国内学者的研究较多，成果主要在农村土地流转的概念界定、流转模式及分类、流转意愿和利益分配等方面。国内学界对我国农村土地流转涉及的农户收益和均衡配置以及影响因素问题进行了较多的探讨。但目前对流转涉及的利益分配的研究未考虑不同流转模式对农户、企业和政府三方利益配置的差异，并且在分析政府角色时未考虑补贴这一重要政策所引起的利益分配的不同。为此，本文的研究弥补了以上两点的不足，论文重点分析了不同流转主导模式对农村土地流转利益分配上的差异，同时就政府补贴产生的利益分配重构影响进行了论证。

二、农村土地流转的不同模式及其利益分配差异分析

（一）农村土地流转的模式分析

目前国内研究农村土地流转模式的文献较多，学者们也尝试了对这些模式进行分类。由于依据的划分视角不同，流转模式的分类结论也有所不同。本文结合现有农村土地流转模式的文献结论，依据流转过程中主导人角色的不同，把我国农村土地流转划分成三类主要的农村土地流转主导模式，分别为大户（企业）主导模式、村集体（中介）主导模式和农业合作社主导模式。

　　1.大户（企业）主导模式

　　大户主导流转模式下，企业具有主要的话语权，由企业自主与单独的农户协商确定土地的流转事宜以及涉及的收益分配问题，村集体此时的主要职责是监督流转过程中的合同订立和后续执行。此时农户较为可能处于信息劣势的流转被动方，同企业方形成出于自身利益最大化考虑的利益分配博弈。

　　

　　图1 大户（企业）主导模式的流转示意图

　　2.村集体（中介）主导模式

　　作为流转中介的村集体，承担着土地间接流转的作用。以村集体为主导力量的方式，会将农户的土地使用权流转归集到村集体中介中，结合农户土地的品质优势和地理位置确定出较为合理的转让价格。之后在不改变耕地用途的前提下，村集体对农村土地作适度的改造和整理，依据有发展目的的规划布局将集合的农村土地市场化地流转给耕地需求方。村集体作为中介方，连接了农户供给者和种养大户等企业的需求方，实现了有前瞻布局发展的土地流转，承担着具有议价能力的主导角色。

　　

　　图2 传统村集体（中介）主导模式的流转示意图

　　

　　图3 新型村集体（中介）主导模式的流转示意图

　　3.农业合作社主导模式

　　农业合作社主要作用在于将农户土地集合于合作社，再进行流转生产。具体分为内股外租、农民专业合作社、土地股份合作社三种模式。内股外租模式，特点在于农户以土地使用权入股，但不进行自我生产，经合作社打包出租提供给农村土地需求方，流入方支付对价之后进行经营。农民专业合作社流转模式，则是农户土地流转入合作社后，由合作社生产经营，农户享有流转的定期收益。土地股份合作社，要求农户土地入股后，参与合作社有计划的生产活动，获得劳动收益之余可于年底进行经营成果的分红。

　　

　　图4 农业合作社主导模式的流转示意图

（二）不同流转模式的利益分配差异分析

在安徽省铜陵市农村土地流转实践过程中，发现不同的调研地点的流转模式和利益分配普遍存在着差异。在土地流转过程的参与主体主导地位上，一些村庄的所有流转土地均是在村集体作为中介机构的形式下流转完成的；而另一些村庄的流转土地的主导力量则较为复杂，包含了本文前述所有的三类主导模式。总体表现为村集体主导为主的多种主导角色并存的流转模式。安徽省铜陵市土地流转过程中农户收益的金额在200斤水稻价值至650斤水稻价值区间之内。其中，在不同主体力量主导下，对农户流转收益的补偿存在明显的差异，支付对价从高到低依次为农业合作社主导模式、村集体（中介）主导模式和大户（企业）主导模式，相应的支付对价分别为最高达650斤水稻、350～500斤水稻、300斤水稻左右。

　　1.大户（企业）主导模式的利益分配状况

　　大户主导流转模式下，企业具有主要的话语权，由企业自主与单独的农户协商确定土地的流转事宜以及涉及的收益分配问题，村集体此时的主要职责是监督流转过程中的合同订立和后续执行，此时农户较为可能处于信息劣势的流转被动方。企业占据流转收益博弈的优势方，易于在较低的补偿额度上与农户达成一致协议。现实中的调查结果也验证了该结论，目前铜陵市大户及企业为获得农村土地使用权支付的对价仅为300斤水稻每亩每年，其余所有经营收益均归农村土地流入方所有。

　　2.村集体（中介）主导模式的利益分配状况

　　该模式的特点是村集体作为中介，促成企业等农村土地需求方与农户对接完成土地流转。相关的流转收益村集体并不向农户收取，而全数向企业收取一定的费用，以支持中介工作的完成。调研得知，此流转模式可以提高农户的流转收益，约可达到400斤水稻的对价收入。高联、金塔、新化等六个行政村均是在村集体作为中介机构的模式下，与铜陵三泉现代农业开发有限公司达成了农村土地流转的协议，该公司支付的流转对价是350斤水稻每亩每年。同样的，在村集体主导下，西联乡的郜村、高家村、朱家老屋等15个自然村和铜陵四洋集团签订了共计约15460亩的农村土地流转协议，成交价格为400斤水稻的补偿。凤凰山的部分农村土地所有户与铜陵瑞璞牡丹发展产业有限公司达成了500斤水稻对价的流转协议。

　　3.农业合作社主导模式的利益分配状况

　　铜陵市的农业合作社流转方式提供给农户的流转收益分配方案主要有两种，即只有保底收益以及保底加分红的形式。采用保底收益支付农户补偿款的有泉井农业专业合作社、泉龙谷物种植专业合作社、铜陵东湖莲藕专业合作社、铜陵市万明莲藕种植专业合作社、铜陵海惠莲藕种植专业合作社等，前两个合作社主要经营传统粮食和蔬菜农作物的生产，给予农户的保底收益为350斤水稻每亩每年的当年价格，后三个合作社的保底收益较高，为400斤水稻的对价。采用保底加分红支付流转对价的是铜陵丹凤种植专业合作社，该合作社经营的是铜陵特色产品，可入药的丹凤，给予农户的流转对价是保底700元每亩，每年加上年底经营的分红利润。

　　4.政府补贴政策影响土地流转相关方利益分配状况

　　影响土地流转相关方之间利益分配的另一个重要的因素，是政府在农村土地流转中制定的政策，其中政府补贴政策尤为关键。在实际调研中发现，铜陵市为促进本地区农村土地的流转，实施了较多的优惠政策。2009年制定并实施了《铜陵市加快农村土地承包经营权流转促进农业规模化经营奖励办法》，办法规定了农村土地流转补贴的细则，对参与农村土地流转的供需双方均进行补贴，相应的林业和经济作物的农村土地流转需方补贴50元每亩，农户供方补贴25元每亩；大众农作物的农村土地流转需方补贴30元每亩，供方补贴25元每亩。流转补贴政策的期限经《关于加快农村土地承包经营权流转促进农业规模化经营的实施意见》确定为2009年至2012年。可见，政府的经营奖励政策对单一农户来说，收入补贴效果较小，而对经营企业和种植大户来说，由于补贴金额较高且流入土地面积较大，收益颇多。同时，农村土地流入方承担的流转支出并不随补贴金额改变，故补贴政策能有效缓解流入方的资金压力，降低企业经营成本，激发流入方的流转积极性。

　　在以上差异分析中可以发现：大户主导流转模式下，企业具有主要的话语权，由企业自主与单独的农户协商确定土地的流转事宜以及涉及的收益分配问题。企业承担较高的协商成本，农户处于信息劣势获得较少的收益，流转双方信息不对称造成了交易成本的偏高，双方实现流转利益相对较少。村集体作为中介的流转主导模式，促成企业等农村土地需求方与农户对接完成土地流转，缓解了交易双方的信息不对称的问题，由此带来的益处是双方交易成本的降低。村集体的介入使得流转涉及的三方参与者的角色更为清晰，边界更为清楚，能更高效地促成流转交易的完成，并能显著提升交易双方的流转收益。农业合作社流转方式则是将交易成本内部化，形成流转参与方的组织一体化，该模式可以有效地提高流转收益。流转边界最大化下的三类参与方能够形成完全的内部组织，即土地股份合作社模式，此时农户持有股份参与经营，获得的流转利益最大。

（三）不同流转模式下利益分配存在差异的原因

1.农村土地流转市场尚不完善

　　农村土地地理位置的不可移动，带来了其使用上的特殊性。不同区域的农村土地使用用途上也存在差异，造成了农村土地流转上的不同区域不同定价的现实。土地流转最终协商成立的价格在较大范围的地域里不具可比性。往往只是同村或邻村的流转定价具有相关性，而扩大到镇级以及县级之后价格变动较大，目前尚没有形成集中式有效的流转市场。

　　2.农村土地流转参与方信息不对称

　　农村土地流转涉及的主要参与者农户、企业和村集体，三方对需要流转的土地拥有不同的价值信息。相较之下，农户处于三者的信息劣势地位。企业在承包土地进行经营之前会大量评估拟经营土地的品质和优势，结合产品确定未来的价值，享有最直观的价值信息。村集体对接企业和农户，同样具有较高的信息优势。而农户面对的自有经营的土地，对价值的判断最多仅来源于村集体的宣传和周边农村土地流转价格的对比，并且村部作为农户较信赖的政府机构，给出的定价解释也多偏向于价格比照周边地区确定。所以，农户处于土地流转的信息绝对劣势，定价选择和利益收入必然也是次优的。

　　3.农村土地流转定价机制非有效

　　农村土地流转的价格形成机制直接影响到交易双方在流转过程中的利益分配。而流转收益分配均衡合理的直接表现就是定价的有效性，即是否公允地反映了流转过程中的所有信息。但从调研的现实发现，一方面农户处于博弈的信息劣势方，另一方面目前流转土地的市场尚不集中，导致了协议价格并不能充分反映所有的定价信息，往往是土地的流入方占据定价优势。

　　4.农户议价能力弱

　　农村土地流转市场现在明显存在 “买方强，卖方弱”的特征，农户只能被动接受拟定好的要约合同，议价能力弱，缺乏必要的话语权。主要原因在于目前的流转市场尚不能有效集合供需多方，不能提供信息聚集的竞价环境。农户单一个体缺乏信息渠道和议价资本，无法形成一个供给方合作整体去参与农村土地供给的议价。

三、结论与政策建议

本文结合现有农村土地流转利益分配的文献结论和安徽铜陵市实际调研结果验证，基于问卷结果对比分析了农村土地流转参与方在不同流转模式中的利益分配差异。主要研究结论如下：目前存在的三类主要流转模式中，大户主导的流转模式，企业享有流转定价的话语权，流转交易方的利益最小；村集体作为中介的模式，缓解了信息不对称的问题，流转参与方的利益有所提高；参与方完全纵向一体化的土地股份合作社模式带来的流转双方利益最大。政府的补贴政策能有效提高流转需求方的积极性，促进流转交易的完成，并且依产量而定的补贴政策效果最为显著。为实现农村土地流转利益分配的公平和均衡，提出如下政策建议：

（一）完善农村土地确权，明确流转受益主体

产权制度是行之有效的利益均衡配置方案，完善农村现在的土地确权，是对农户土地权利的法律确认和制度保障，才能无争议地妥善完成农地的流转工作。农地确权是推进农村土地制度深化改革的前提和基础，农地确权登记颁证是我国实施乡村振兴战略关于农村土地制度方面最为基础性的工作。目前我国大部分地区基本完成了这一基础工作，但依然存在未能确权的地区，且在完成的地区也存在实测面积与记录不符、账表不全、证件不足、权属界定模糊等问题。接下来的确权工作，应充分完善确权的实质内容，保证农地权证的具体完善且不留空白地带，避免在后续的农地流转中发生纠纷矛盾，以确保农地流转的顺利进行。只有完善农地确权，才能确保流转各方受益主体的利益。另外，不同地区关于所有权、占有权、收益权和处置权的隶属关系的实际情况错综复杂，实施过程中面临着上下矛盾、权属纠纷以及成本过高等问题。因此各地选择农地确权模式要做到因地制宜，充分考虑当地集体经济发展水平、土地共有产权强度的高低、人文地理特征和农民意愿，共同实现推动我国农村土地深度改革的政治意义和促进农村经济发展和保证农民利益最大化的经济意义。为在明晰土地确权的基础上形成我国农村地区有效的流转收益分配体系，地方政府必须进一步转化确权成果，在农地确权后期工作中，要严格统计数据汇总整合，将其应用到推进农地流转中，促进农地资源的高效运用。

（二）搭建农村土地流转平台，规范交易行为

基于农户在交易过程中的劣势地位，集中式的流转平台，能解决交易主体之间的信息不对称，促进信息的流通和保证定价的有效性。为方便农地流转交易管理，各省及直辖市可根据自身需要设立省市级平台—区县级分市场—各乡镇服务站的运营模式，并辅以信息化手段，同步更新农地流转信息数据库和信息应用平台，搭建起自上而下的分级式平台体系，从而引导社会资本流向农村，优化农村资源配置。作为农地流转的直接管理部门，各村部可以设立农地流转的服务机构，为流转交易的双方提供信息服务和交易协商的相关服务。同时，农地流转平台应兼具监督功能，严格把关流转交易过程中每一道程序。规范农地流转定价，根据土地的价值功能合理制定价格区间；确保信息公开化和可得性，改善农户的不利处境；宣传普及交易市场和相关法律知识，避免交易过程和结束后产生纠纷问题，最大限度保障集体和农户的利益，促进农地资源的有效流转和合理利用。

（三）创新补贴政策，提升农村土地经营规模化

按流转交易的土地面积进行补贴的政策能有效提高流转需求方的积极性，促进流转交易的完成。后续涉及农地经营的政策管理亦可以通过补贴政策的创新，依经营产量确定补贴金额的方式实现。该补贴政策可以有效避免土地流入方对农地资源的浪费，促进企业规模化的经营，扩大经营产量和产值。另外，为长期支持农业经营规模化发展，除了直接支付手段，应相应结合金融支持、项目支持等方式。流转需求方为扩大经营规模需要大量资金，资金的来源多是靠贷款实现，实施金融优惠政策，要从贷款额度、还贷利率和年限、审批流程、担保等多方面给予需求方充分的便利。在涉及农业基础设施建设和农业新技术应用和推广等有利于扩大农业生产和促进农业规模经营的活动，政府应加大财政直接补贴力度，可以通过设置专项资金给予支持，以解决需求方资金匮乏和投入时间过长的问题。为促成流转交易多以村集体主导模式和农业合作社主导模式进行，可以适当加大对农地流转第三方的补贴，以激励第三方为农地流转交易的顺利实现提供更加专业的服务。