（中国人民大学劳动人事学院，北京 100872）
改革开放以来，我国的儿童保护体系和制度建设面临新的问题，对计划经济体制下形成的儿童权益保护和福利体系带来严重挑战。近年来发生的典型案例有河南兰考袁厉害收养儿童失火致死事件、贵州毕节五名流浪儿童闷死垃圾箱事件、南京两名女童饿死事件等等。孤儿、流浪儿童等困境儿童的保护问题进入公共视野并引发热议。2013年年末，“困境儿童”第一次出现在中央决议中，健全困境儿童分类保障制度写入《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》。［1］2015年的政府工作报告也明确提出，要建立未成年人社会保护制度。［2］在这一背景下，困境儿童保护制度构建的进程与未来发展值得我们深入讨论。
一、困境儿童保护：当前的制度安排
困境儿童有广义与狭义之分。2013年以前，我国政府对于困境儿童并无专门定义，因各种原因生活处于困境的儿童均可被纳入其中，体现为一种较为广义和松散的困境儿童界定。2013年，《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。困境儿童包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童；困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。这一困境儿童界定范围相对较小，其目的在于将孤儿、残疾儿童、重病儿童、流浪儿童、父母监护缺失儿童等区别于普通儿童的特殊困难儿童进行分类分层，方便特殊困难儿童保护体系的逐步构建与细化。我国历史上，孤儿被视为儿童中最可怜和需要帮助的，已有一系列支持政策。近年的政府工作重点进一步扩展为为困境儿童保障托底。［3］托底性保障成为我国困境儿童保护的基本定位与近期目标。下文以此类儿童为例，考察我国已经出台的政策与制度安排。
（一）孤儿与弃婴
国家民政部官方网站2013年发布的信息显示，我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18 周岁的未成年人（即“孤儿”）61.5 万名。［4］其中，经济欠发达地区孤儿比例高于其他地区，农村户口的孤儿占到总数的86.3%，城市户口的占13.7%。［5］对于没有亲戚抚养或无法找到监护人的孤儿与弃婴，政府提供多种替代性养护服务，并建立了相应制度安排。其中，民政系统的儿童福利机构是孤儿替代性养护服务提供的重要主体，形式上来看包括机构内养育与家庭寄养两种。
机构养育方面，机构数量与服务质量均得到重视。2006年以来，民政部启动了“儿童福利机构建设蓝天计划”（简称 “蓝天计划”），2007年纳入国家“十一五”规划，与国家发展改革委员会共同制定了《儿童福利机构建设“十一五”规划》及指导意见，资助地级以上大中城市新建、改建和扩建儿童福利机构。此外，由于孤儿多为残疾儿童，重大医疗与康复需求突出。民政部于2004年5月开始启动“明天计划”，为生活在社会福利机构中的残疾孤儿提供医疗救助。［6］2007年，“明天计划”转入长效机制，坚持“应治尽治”的原则，形成了以手术矫治、脑瘫康复、远程会诊、大病救治为核心内容的综合性的医疗救助体系。
20世纪90年代，一些规模较大的儿童福利院相继开展了家庭寄养，以缓解孤残儿童院舍照料的压力。［7］家庭寄养是指将儿童福利机构中的孤残儿童交由合适的家庭抚养，而儿童的监护权通常不予变更。发展家庭寄养的理念在于，减少机构集中养护的弊端，使孤儿的成长环境尽量向正常儿童靠近，促进其心理、生理的健康发展。《家庭寄养管理暂行办法》（2003）明确提出了家庭寄养工作的目标，规定家庭寄养工作的管理、服务、标准及规范，以及民政部门在家庭寄养工作中的责任等。相比孤儿的机构养育，家庭寄养的实践和制度建设起步均较晚，有待进一步探索。据可得数据，目前民政系统儿童收养机构中，家庭寄养儿童相比在院少年儿童的比例维持在3∶7 左右。［8］
除了民政系统提供的替代性养护服务，家庭收养或称家庭领养也是孤儿养育的重要形式，意在为儿童提供一种长期的、尽可能稳定的、类似血缘家庭的养护方法。我国于1991年12月29日颁布了 《中华人民共和国收养法》。1998年修改、1999年4月1日起实施的《收养法》适当放宽了收养条件和进一步完善了收养程序。为了促进家庭收养残疾儿童，我国对于收养残疾儿童的条件给予特别优惠，并于1999年颁布《中国公民收养子女登记办法》予以具体指导。2012年发布《民政部关于开展收养评估试点工作的通知》，探索建立并完善收养评估制度。此外，针对民间长期存在的公民私自收养行为，民政部先后颁布《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》（2008）、《关于主动加强对个人和民办机构收留孤儿管理的通知》（2013）等，对收养行为进一步规范。1992年实施《收养法》后，为了最大程度地妥善安置孤儿、促进家庭收养，减轻社会福利机构的压力，我国开始开展孤儿涉外收养工作，先后出台《外国人在中华人民共和国收养子女的实施办法》（1999）、《民政部关于进一步加强涉外送养工作的通知》（2000）、《民政部关于社会福利机构涉外送养工作的若干规定》（2003），对我国孤儿与弃婴的涉外收养予以规范。
总体来看，当前我国儿童机构养护接受能力不足，家庭寄养缺少激励和监督。我国孤儿安置的主要渠道仍是由亲属或其他监护人抚养的社会散居形式。不过，长期以来，我国政府仅对儿童福利机构的孤残儿童提供财政支持，广大社会散居孤儿的权益受到忽视。这一问题于2009年得到扭转。2009年《关于制定社会散居孤儿最低养育标准的通知》出台，表明国家责任从主要为无人抚养的孤儿或弃婴提供各种替代性养护服务，发展到为广大社会散居孤儿提供生活补贴。2010年11月16日国务院办公厅进一步发布《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》，根据这一文件，基本生活保障主要通过制定孤儿最低养育标准、将孤儿纳入城乡居民医疗保险与医疗救助、提供教育补助与生活补贴、为成年孤儿提供培训与职业介绍补贴，以及城市农村的住房保障计划予以保障。2013年，民政部会同国家发展和改革委员会等七部门联合发布《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》，对儿童福利机构接收弃婴、民办机构和个人收留弃婴等问题作出规定，保障弃婴的基本人身安全和合法权益。这一系列文件表明，我国对孤儿与弃婴的养护服务与支持进入全面改善阶段。
（二）流浪儿童
流浪儿童是20世纪90年代以来逐渐凸显的城市社会问题。目前流浪儿童的数量缺乏统一数据。大部分研究发现，流浪儿童中，男性比女性多，来自农村的比来自城镇的多；绝大多数为初中以下教育水平，年龄大多在8—15岁；家庭经济状况一般或较差，监护人文化水平普遍偏低。流出地主要为四川、河南等人口大省和贵州、新疆等中西部省份。［9］流浪儿童主要生活在城市商贸和交通中心区、城乡结合地区以及公共娱乐场所等，靠乞讨、捡垃圾、捡食剩饭菜、出卖廉价劳动力甚至小偷小摸等手段谋生。他们生存环境的卫生条件差，人身安全受到诸多威胁，通常对生活态度消极负面。［10］流浪儿童的基本需要是衣食住和最基本的医疗服务和安全保障。［11］除了物质需求，有研究者指出，流浪儿童亦希望得到尊重、获得自由。［12］
很长时间以来，我国对于流浪儿童救助的规定散见于其他妇女儿童的保护文件中，比如1991年《中华人民共和国未成年人保护法》、1992年国务院颁布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》。1995年专门针对流动人口的政策文件《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》明确提出，设立流浪儿童保护教育中心。2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施后，全国很多城市开始建立流浪儿童救助保护中心。
之后，民政部联合其他部门于2006年印发《关于加强流浪未成年人工作的意见》，对流浪未成年人的预防、救助、管理、教育、保护提出综合意见，规定在对流浪未成年人进行救助与保护方面，民政部门负有主要责任。2006年民政部印发的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》，为我国公办流浪儿童救助保护机构的工作提供了细则化的规定，形成了以政府主导为主、在公立救助机构内完成的救助保护，是一种应急性、以临时救助为核心的集体养护模式。
近年来，我国针对流浪儿童的救助政策再次出现实质转变，开始关注流浪儿童的安置渠道与长效解决机制。标志性或相关重要举措包括如下政策：2009年，民政部、公安部、财政部、住房和城乡建设部、卫生部五部门联合下发《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》，针对利用未成年人流浪乞讨和组织未成年人违法犯罪，展开街头管理和打击解救工作。特别需要指出的是，该文件在为流浪未成年人提供临时救助的基础上，转向新的长效救助模式的探索，主要是鼓励探索社会代养、家庭寄养等社会安置模式。
2011年，流浪儿童问题获得更多政府关注与推动。2011年8月，国务院办公厅发布了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，要求确保流浪未成年人得到及时救助保护、教育矫治、回归家庭和妥善安置，最大限度减少未成年人流浪现象，杜绝胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨等违法犯罪行为。
根据国务院的要求，2011年12月，民政部等八部门发布《关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知》。该通知要求在全国联合开展以“保护儿童，告别流浪”为主题的“接送流浪孩子回家”专项行动，以最大限度减少未成年人流浪现象。相对于以往的“严打”、“打拐”，“接送流浪孩子回家”专项行动被视为保护“儿童人权”从法律文本迈向人权实践的重要步骤。［13］
2012年我国流浪儿童救助政策再次出现重要飞跃。相比以往单纯强调流浪儿童的临时救助与护送回乡，开始注意到流浪儿童回家后再次出走、流浪的原因，并采取制度措施予以解决，标志性事件是民政部发布 《民政部关于印发〈流浪未成年人需求和家庭监护情况评估规范〉的通知》。家庭监护评估是指对法定监护人履行义务情况及实际监护能力进行全面了解的过程。评估规范的印发执行，将推动各地民政部门和救助保护机构树立“未成年人权益保护优先”的工作理念，注重从家庭源头解决问题，提高流浪未成年人救助保护和教育矫治成效。［14］
2013年民政部再次联合其他部门发布《关于在全国开展 “流浪孩子回校园”专项行动的通知》，在基本生活保障之外，开始关注流浪儿童的教育问题。根据该专项行动的部署，民政部门对流浪未成年人逐一进行个人需求和家庭监护情况评估，提出义务教育或替代教育等建议，帮助适龄适学流浪未成年人在户籍地或就近返校复学，有效预防和减少困境儿童外出流浪乞讨和重复流浪现象。
上述一系列政策法规的出台及实施，为我国开展中国特色的社会救助与流浪儿童社会保护的工作方式提供了坚实的基础。总的来看，2006年之前，我国对流浪儿童的救助主要体现在通过建设流浪儿童救助保护中心给予临时救助；2006年之后，制度建设开始从向流浪儿童单纯地提供临时性救助，转向探索各种长期安置渠道，比如社会代养和家庭寄养，从单纯强调流浪儿童回归家庭转向注意到家庭自身的问题和强调家庭监护评估以及打击各种诱骗胁迫利用儿童的犯罪行为，从关注事后解决问题转向源头预防和治理。这些转变都表明我国的流浪儿童救助的理念及制度体系在不断完善。
（三）残疾儿童
为了保障残疾儿童权益，国家在生活保障、残疾康复、特殊教育等方面开展制度建设。生活保障方面，以往我国残疾儿童的基本生活保障主要依托城市与农村的最低生活保障或农村 “五保”制度，并无专门针对贫困残疾儿童的救助措施。近年来，国家开始尝试探索残疾津贴制度，包括生活津贴、护理津贴等。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》明确提出，“有条件的地方探索建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。”这一制度的建立有助于保障贫困残疾人包括残疾儿童的基本生活和护理需求。但总体来看，国家对于残疾津贴制度构建并无强制要求，多依托地方财力与意愿，残疾津贴制度的覆盖范围和水平有限，且并无专门针对残疾儿童的津贴制度。残疾康复方面，我国多项法律法规涉及或包含残疾人康复内容，比如《残疾人保障法》（2008年修订）、《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》（国办发［2010］19号）等。此外，专门的康复法规也不断出台。2002年卫生部、民政部等五部门和中国残联专门出台《关于进一步加强残疾人康复工作意见的通知》（国办发［2002］41 号）。“十五”以来，每个五年计划期间，中国残联等部门均专门制定不同类型残疾人士的康复配套实施方案，对不同残疾类型残疾人包括儿童康复工作提出工作目标与发展路径。［15］
具体到残疾儿童康复，我国已实施了一系列大规模的项目和工程，包括为低视力患者配用助听器、聋儿听力语言康复训练、智力残疾儿童康复训练及对残疾儿童家长的培训等。［16］针对贫困残疾儿童，2009年中国残联联合财政部共同下发《关于印发贫困残疾儿童抢救性康复项目实施方案及配套实施办法的通知》，于2009年至2011年安排专项补助资金，支持各地实施《贫困残疾儿童抢救性康复项目》。2011年至2015年，中央财政继续安排专项补助资金，支持各地实施“残疾儿童康复救助项目”。为保证该项目顺利实施，中残联制定《残疾儿童康复救助“七彩梦行动计划”实施方案》（残联厅发〔2011〕25 号），继续对城乡有康复需求的贫困残疾儿童，尤其是其中城乡低保家庭的贫困残疾儿童予以资助。此外，2010年，卫生部、人力资源和社会保障部、民政部、财政部、中国残联等部门共同下发了《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》，将运动疗法、偏瘫肢体综合训练、脑瘫肢体综合训练、截瘫肢体综合训练、作业疗法、认知知觉功能障碍训练、言语训练、吞咽功能障碍训练、日常生活能力评定等9项医疗康复项目纳入城乡基本医疗保障范围。这也为贫困患儿获得康复服务提供了一定制度保障。2013年，残疾儿童预防与早期康复得到更多重视。中国残联、卫生部共同制定《0—6岁儿童残疾筛查工作规范》，探索建立早预防、早筛查、早转介、早治疗、早康复的工作机制。此外，关于残疾人康复的综合性法规也取得重大进展。2015年《残疾预防和残疾人康复条例》草案公开征求意见。［17］
残疾儿童特殊教育方面，改革开放以来，通过 《中华人民共和国残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《教育法》、《残疾人教育条例》等法律法规明确中央及地方政府、教育部门的权利及责任，并针对残疾儿童的相关权益作出规定。［18］各项专门法规与细则也不断出台，比如国家教委《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》（1994年7月21日）、教育部等部委《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（2012年9月20日）等。教育部、发展改革委、民政部等6部门和中国残联先后于2009年和2014年颁布《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》、《特殊教育提升计划（2014—2016年）》，对残疾人义务教育、非义务教育阶段的教育等作出全面规划。［19］此外，2010年以来，考虑到残疾人保障与教育理念的变化以及现实残疾人教育中存在的问题，教育部开始着手进行《残疾人教育条例》的修订工作，并提交国务院法制办公开征求意见。［20］
随着特殊教育制度的不断发展，我国已初步形成中国特有的教育体系，对于残疾儿童的教育安置主要包括三种方式，一是隔离式的特殊教育学校（包括盲、聋、弱智学校），二是半隔离式的附设在普通学校的特殊儿童班（以智力、听力残疾儿童居多）；三是融合式的随班就读（普通班级）。但是，残疾儿童入学率尚需提高。根据全国第二次残疾人抽样调查资料，有学者测算出我国学龄残疾儿童（6—14岁儿童）在校接受义务教育比例为62.06%，其中听力残疾儿童接受教育比例最高为80.87%，多重残疾儿童接受教育比例最低，仅为 39.82%。［21］
总体来看，我国残疾儿童的专门生活保障制度尚待突破，制度建设较为薄弱。残疾人的康复事业正在从以各种康复工程和项目推动为特征的发展模式，转向以更加规范细致的法规体系为基础的发展模式。这将促进康复事业包括残疾儿童康复事业长效机制的发展和形成。残疾儿童的基本义务教育需求尚未得到较好满足，非义务教育尤其是学前教育因之前长期被忽视，也有待进一步发展。在残疾儿童生活救助、康复以及特殊教育方面，对于其中贫困且残疾程度较重的困难儿童，尤其需更加完善的托底性制度安排。
二、我国困境儿童托底性保障制度的发展
（一）基本制度框架：将托底性保障嵌置于普遍儿童福利架构中
根据儿童保护和儿童福利的国际经验，结合我国困境儿童保护制度的发展状况，应当尽快明确困境儿童保护和托底性保障的制度设计理念，构建起有效的困境儿童保护制度。国际经验表明，理想的儿童保护工作不应在儿童问题出现后被动应对，而应针对各种可能导致儿童遗弃、虐待的家庭问题，进行及早干预，也即在构建困境儿童保护制度同时，不断完善普遍儿童福利。目前英美各国均对广泛儿童福利路径予以关注。据估计，大部分儿童在成年前的某一个或几个时点，均需要必要的服务，保障获得基本的健康和发展。［22］未来的挑战在于，除了针对最弱势儿童的服务，如何确保所有有需要的儿童均获得相关服务。比如，在“每一个孩子都重要”的理念下，英国儿童政策关注每个儿童的福利，包括一般儿童以及特殊需求儿童。英国政府强调儿童保护不能与一般儿童生活改善政策分开，针对特殊需要儿童的服务以及针对每个儿童的普惠服务均应得到重视，需在儿童普惠服务的框架中讨论特殊风险儿童的保护。［23］
据此，我们认为，应当构建以“机构养护+家庭养护+流浪儿童救助+残疾儿童福利”为主体的托底性保障制度，辅以“儿童保护”为更广泛的儿童权益保障的制度体系。
（二）责任主体：加强政府责任，同时发动民间资源
国际经验表明，政府在儿童福利尤其是困境儿童保护方面应承担主要财政责任。比如英国儿童福利的大部分经费由政府承担，政府不但向民间组织、儿童福利服务机构提供经费，而且向家庭提供津贴。以英格兰地区为例，根据各地数据汇总，在2010—2011财政年度，英格兰各地儿童与青少年服务（包括儿童照护、安全服务、家庭支持服务、社工介入服务、青少年服务、司法服务等）总支出达92.6亿英镑，其中来自地方政府与公立部门的为67.7亿，政府支出占总支出的73.1%。［24］再如，美国儿童保护工作的资金来源主要有三部分：第一部分是联邦政府依据立法每年根据预算进行拨款，用于专项保护性工作，是美国儿童保护工作的主要资金来源；第二部分是地方财政配套资金，各州依据立法从州财政中划拨资金或通过其他渠道筹集资金；第三部分是个人、机构、社会捐助。［25］以华盛顿州为例，2011 财政年度，华盛顿州儿童保护预算的45%来自于联邦，55%来自于州政府与其他渠道。［26］在加强政府财政责任的同时，政府对于困境儿童保护政策的执行能力也需要加强。困境儿童保护往往涉及多个部门。如何协调整合多部门的责权分配，同时保证有需要的儿童获得适切服务，需要政府部门加强行政能力。根据国外经验，设立专门儿童保护部门、指定专门儿童保护官员、推动部门间的信息分享、加强保护结果的问责等措施，在协调整合多部门力量、有效提升儿童保护政策的实施效果方面具有促进作用。比如，英国2004年出台儿童行动方案，要求在英格兰地区成立儿童专员（Children’s Commissioner），要求地方官员促进机构间的合作，建立地方儿童保护董事会（Local Safeguarding Children Boards），推动儿童工作在部门间的协调与有效执行。［27］针对有特殊需要或面临特定风险的儿童，促进服务整合的具体措施包括：首先，改善相关机构间的信息分享，保证所有地方机构拥有本地区有需要儿童的名单、他们已经获得的服务，以及服务提供方具体的负责人为谁。此外，要求地方指定专门部门和人员负责收集和在相关机构间的信息分享，比如儿童特殊教育需求、青少年违规犯罪、健康以及社会服务。引入专家负责制，任何一个需要得到两个及以上服务机构帮助与服务的青少年，需要指定一位专家，在该儿童的需求满足方面发挥引导作用，保证其获得所需的任何服务。此外，在学校、儿童照护机构等普惠性质的儿童服务机构，建立多专业的儿童专家服务团队，提供现场服务，及时解决儿童的特殊需求与问题。［28］再比如，美国儿童保护服务的五项基本原则之一即为：儿童保护系统必须关注服务结果，提高服务的问责性。［29］这一原则亦有助于推动政策执行者的行政能力改善。
借鉴发达国家经验，在儿童保护服务的具体提供方面，应充分利用民间组织完成困境儿童保护与服务的递送工作，而非由政府大包大揽。建立政府主导、非政府组织广泛参与的困境儿童保护体制正在成为普遍共识。［30］在这方面，美国的儿童保护体系可为我们提供一定参考。美国儿童保护工作组织自上而下包括联邦、州、县、市的相关机构，以及非营利、公立、私营的社会服务机构。第一层：联邦政府在儿童保护中的主要职责是制定规划和方案，监督、评估各州执行情况，提供资源；第二层：州一级儿童保护部门工作范围包括监管联邦儿童保护项目的实施和执行，制定本州的儿童保护政策和服务计划，筹措资金，帮助县市以及公私地方机构执行保护项目；第三层：县级儿童保护机构负责儿童保护的具体事务，开展联邦和州的儿童保护项目；第四层：公立或非营利的各种儿童服务中心。［31］
三、我国困境儿童托底性保障制度发展的政策建议
（一）孤儿与弃婴养护制度
推动儿童收养与寄养工作，同时扩大机构养护能力。根据国际经验与理念，为孤儿提供家庭永久安置为最佳安排，家庭寄养次之，机构养护为最后选择。比如，美国儿童保护的目标之一即为永久安置，因此家庭收养而非寄养被放在重要位置。1980年《收养资助和儿童福利法》提出，确保被寄养孩子享受到稳定的家庭环境，防止被反复转移，鼓励采取收养方式为儿童提供永久安置。1997年颁布《收养和安全家庭法案》，进一步提供收养的激励机制，促进长久安置而非寄养。［32］针对我国家庭收养现状，我们提出几点政策建议。完善家庭收养的服务供给结构。我国的家庭收养方式是在计划经济向市场经济转轨背景下形成的政府主导型家庭收养方式。目前的家庭收养方式在非政府组织相对缺位的情况下，政府既承担了政策制定者的角色，又承担了服务提供者的角色，此外，还承担了制度运行监督者的角色。政府在家庭收养中的多重职能、多重角色，既影响了家庭收养的制度运行效率，又影响了家庭收养的服务质量。政府应重视非政府组织在家庭收养工作中的积极作用，出台相关政策，鼓励非政府组织和收养家庭投入到儿童救助工作之中，努力引导民间力量参与家庭收养服务供给。
提高家庭收养服务的专业化程度。目前，我国家庭收养的专业化程度低，既缺乏专业人员的有效指导，也缺乏国家质量标准和有效监管措施。因此，培养具有专业家庭收养服务知识的社会工作者，并通过政策鼓励，引导、支持专业工作人员参与家庭收养服务是完善我国家庭收养方式的重要举措。此外，在健全培训体系、加快专业工作人员培养的同时，还应重视加强收养家庭的服务质量标准化建设，提高收养家庭的儿童照料水平，从而保证收养家庭在为孤残儿童提供较高水平的日常照料的基础上，满足儿童生理、心理和情感等多方面的需求。
明确政府责任边界。若要保证家庭收养的运作形成一个完整且高效的系统，首先要明确系统内各主体共同的目标，其次理顺各主体的权利和义务，最后形成各主体良好合作的有效机制。多方合作型家庭收养方式的目的，应为保护孤残儿童的利益、维护孤残儿童的权利、为孤残儿童的健康成长创造有利环境。政府在孤残儿童家庭收养工作中，应将责任集中于政策制定、管理监督等方面，而家庭收养服务的提供则可以委托非政府组织进行，从而充分调动社会资源，建立家庭收养的社会支持网络。
在儿童机构养护方面，针对当前养护机构接收能力严重不足的问题，首先，国家应加大儿童福利机构的基本设施建设和财政投入。其次，机构养护的创新发展应得到鼓励。以弃婴岛为例，弃婴岛不仅体现了对生命的尊重，而且延伸了儿童收养的制度触角，成为新时期儿童福利制度的创新举措。再次，应不断提升养护人员素质和服务质量。目前，儿童福利机构普遍存在缺少专业护理人员、专业社会工作人员进入不足等问题。我们认为，要发挥机构养护的基础作用，应当健全儿童福利机构的人员配备和专业素质，不断提升机构养护的服务质量，使困境儿童在儿童福利机构满足基本生活需求和情感需求。
（二）流浪儿童救助制度
在流浪儿童救助方面，主要涉及政府部门在社会治理中发挥什么样的功能，及其与社区、社会组织和家庭的关系构建与责任认定。为此，我们提出以下几点政策建议。［33］明确政府公安部门的治安责任。目前的城市流浪儿童“鱼龙混杂”，既有个体性乞讨，又有组织性乞讨；既有自愿性乞讨，又有强制性乞讨；既有目的性乞讨，又有手段性乞讨；既有合法性乞讨，又有非法性乞讨。针对流浪儿童的治理，应当有明确的法律界限，禁止非法乞讨，打击以“流浪乞讨”为名的有组织违法犯罪活动。履行此部分国家职能的政府部门应当是公安部门。
明确政府民政部门的救助责任。对于流浪儿童，政府应在保证其人身自由和自愿选择的基础上，依照《社会救助暂行办法》的规定，为其提供短期住所庇护和食物供给等救助服务。同时，推进城市流浪乞讨救助和其他救助制度的配套衔接，根据流浪儿童的个体情况进行救助分流，比如进行医疗救治、分类办理机构养育和家庭寄养收养服务等。
拓展社会组织和社区志愿服务的参与空间。发达国家和地区的经验显示，政府以购买服务等方式，通过社会组织和志愿者的有效参与，将城市流浪儿童救助服务触角延伸至城市社区，是解决问题的有效手段。特别是对于社区内流浪儿童的心理辅导和街头救助庇护，不仅可以减少未成年人的流浪乞讨行为，更可以减少青少年违法犯罪活动。
（三）残疾儿童福利制度
残疾儿童福利的发展，应重点解决残疾儿童的教育问题，特别是优先发展特殊教育福利。具体来讲，我们提出以下几点政策建议。明确教育理念。发展残疾儿童教育，追求的是社会平等的价值。对儿童的保护政策而言，必须坚持社会平等的价值目标。对儿童发展来说，平等意味着起点的平等、机会的平等。因此，对于残疾儿童，起点的平等意味着能够通过特殊教育为他们创造出平等的生活机会，使每个残疾人有同样的机会与其他人竞争。
激励家长、学校、社会共同参与。事实上，家长是孩子的第一任教师，他们和残疾儿童的联系也最为密切。另外，社会工作专业队伍和志愿者的支持也是不容忽视的。他们是新兴的社会力量，不仅能对残疾儿童的教育等事务给予帮助，而且还可以对残疾人家庭和残疾儿童进行心理辅导服务。
培养和激励特殊教师。我国现有的特教师资非常有限，加之特教师资的合格学历门槛普遍偏低，且进入特教岗位后所接受的专业学习和进修相对有限，因而特教师资的专业化水平普遍较低。为了缓解这种状况，国家有必要采取支持特殊教师培养的优惠措施。比如，就业政策上可以考虑向特殊教育专业的毕业生给予一定的倾斜，如增加编制，尤其是在普通学校中增加资源教师的编制；对于特殊教育专业的毕业生可以给与指导就业、推荐就业等。
［1］“2014关注困境儿童年度十大进步事件”在京发布［EB／OL］．gongyi.ifeng.com/a/20141212/40903314_0.shtml.
［2］杨玉华，周畅．聚焦困境儿童［EB／OL］．news.xinhuanet.com/politics/2015-06/11/c_1115586957.
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