沈　灏（复旦大学法学院，上海200438）

　　私人推动下的环境法治*
——美国经验视角下的环境行政合理性与司法审查

　　沈灏
（复旦大学法学院，上海200438）

　　在美国诉讼文化的法治背景下，私人在推动环境决策的实现过程中起着重要的作用。法院作为私人挑战行政机关决策的平台，在审查行政机关决策时，到底是应当采取积极司法、严格审查，还是尊重行政机关之决策，往往受到幕后政治背景和社会脉络之影响。美国法院审查环保机关决策的过程彰显了程序理性在环境决策过程中的重要性，对我国迈向环境法治具有一定的启示。

　　司法审查；司法能动主义；程序理性；环境决策

一、私人推动下的美国环境法治

（一）环境管制先天的冲突性

　　环境议题涉及高度的科技专业性、风险不确定性和政治责任，因此，决策过程往往需要不同领域背景的专家和民众共同参与，以平衡科技知识、政策判断与民众参与的不同需求。［1］环境问题涉及大量的科学技术方面的内容，立法者往往没有相关的专业知识和技能，只能通过法律委托给相关的行政机关制定相关的行政法规和相关的行政管制标准。［2］

　　环境行政机关获得国会的授权，在制定具体的管制法规和标准时会涉及各方的利益，需要权衡可能受到管制措施影响的各方的利益，尤其是在现代社会中，利益多元化，环境行政管制过程中的天然的利益冲突性更是得到彰显。虽然受到环境行政管制措施影响的各方可以在信息充分公开的气氛下，通过制度内的管道参加到具体的环境行政管制中，但是最终的结果经常是业者认为环境管制过于严苛，而环保团体认为管制标准过于宽松，因此环境行政机关很多的行政措施都会受到各方利益团体的挑战，将其诉至法院，寻求司法审查。

　　（二）大量环境诉讼

　　美国的环境法体系是环境运动制度化的结果，私人在环境保护制度形塑的过程中起着重要的作用，民众通过制度内的管道参与到环保相关制度的建制中。

　　1.以普通法为基础的环境诉讼

　　早期法律人采取法律诉讼策略，通过向法院提起诉讼，经由判决在普通法各领域中找出环境价值——他们认为在既有的法律体系中已有环保之价值设定。1970年美国环境法学者萨克斯发表了《自然资源中的公共信托原则：有效的司法介入》（“The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law：Effective Judicial Intervention”）一文，文章中萨克斯教授认为阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产，公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系［3］。萨克斯教授这篇文章的革命性意义在于他拓展了传统公共信托制度的适用范围，公共信托制度保护的对象扩展到对具有公共利益的公物的保护，进而拓宽了私人参与环境诉讼的广度和深度，以公共信托原则为法律基础的诉讼在美国各州大量被提起。

　　2.NEPA诉讼

　　20世纪70年代是环保意识的高涨期，而美国政治人物的竞争也促进了大量的环境立法，其中最重要的法律有《国家环境保护政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA）和《清洁空气法》。［4］NEPA中首次规定了环境影响评价制度，要求联邦机关在制定政策以及采取其他可能对环境产生重大影响的项目时应当制作环境影响评价报告，并提供“替代方案”（alternatives），因此政府在决策过程中需要将环境影响因素充分纳入考虑。Calvert Cliffs’Coordinating Committee，Inc.v.United States Atomic Energy Commission一案中，法院认为NEPA的第102条要求行政机关必须进行详细且公开的决策程序，并且创设了司法上可执行的义务。立法者有意从程序上赋予行政机关一定的作为义务，亦即在特定的情形下，必须准备详尽的环境影响评价报告书。此案之后，环保团体依据NEPA对行政机关制定的行政法规提起诉讼的案件增多。在气候变化的背景之下，美国环境司法实践中出现大量的与气候变化相关的NEPA诉讼，诉讼理由一般是环评过程中没有考虑到建设项目可能排出的温室气体对环境的影响。

　　3.公民诉讼

　　1970年的《清洁空气法》为“公民诉讼”条款之滥觞。公民诉讼本质上是民众（私人）参与环境法律的执行，属于事后性的公众参与。引入公民诉讼有其合理性，首先，民众直接受到污染的影响，他们比公权力机关更有能力判断采取执行措施的成本和收益；其次，公民诉讼可能比公权力机关采取措施的成本低；第三，公民诉讼可以促使公权力机关更有力地执行环境法律。《清洁空气法》规定了公民诉讼条款之后，陆续有至少12个与环保相关的法律中对公民诉讼作出了规定，这些法律规定都赋予民众在两种情况下提起公民诉讼的权利：一是对环保署署长以其不作为所提起的诉讼，环保署署长的行为仅限于非裁量权行为；二是在私主体污染源违反法定污染防治义务时对其提起的诉讼。［5］

　　大量的环境诉讼彰显出私人在美国法律体制中推动法律的实现上起着重要的角色。上述案件中不乏对环境保护行政机关的行政措施提出的挑战。但是环境保护案件常常涉及高科技，所以国会往往通过立法授权具有相关专业技能的行政机关制定具体的行政法规。在权力分立与制衡的民主国家，司法权如何审查行政机关之行为以及其对法律的适用，尤其是在法条用语模糊、不确定，或存在不确定法律概念的情形下，法院应当采取什么样的标准来审查行政机关的行为，是本文探讨的核心。

二、美国环境法治中的司法审查密度

对于民间环保意识的高涨，国会通过制定相关法律或者授权环境行政机关制定具体的行政法规作出回应。环境行政蕴含高度科技性以及先天的冲突性，以往行政机关依靠科技官僚及专家学者的行政模式（专家模式）受到质疑，民众除了通过社会运动影响舆论和政府决策之外，亦开始通过司法诉讼不断挑战行政机关的作为。行政机关在环境保护领域的行政行为往往具有浓厚的科技背景，法院对环保管制机关作出的行政决策的审查密度乃重要的环境法和行政法课题。美国环保署成立之后的二三十年中，其作出的行政决定绝大多数都受到了民间公民团体或者利益集团的挑战，而法院对环保署行政决定审查的态度也发生了变化，从起初的积极司法和严格审查到后来的司法抑制。研究此一动态变化的过程，可以一窥司法权和行政权之间是如何权衡和博弈的。

　　（一）严格审查原则（Hard look doctrine）

　　法院对行政机关的决定进行审查时，所面临的是日趋专业和复杂的行政问题，法官往往很难仅从判例中的法律原则推论出法条中之概念，以判断行政行为是否合理。但是起初法院对行政行为的司法审查的态度是非常积极的，他们认为权力分立的初衷之一便是法院通过司法审查来限制和制衡行政机关，法院司法审查行政机关之决策的目的就是综合考量立法目的，确定行政机关的法定授权的范围，并确保行政机关在此范围内作出决策。

　　严格审查原则主要是在哥伦比亚特区上诉法院（D.C.Circuit）法官审理案件中不断形成的。Harold Leventhal和David Bazelon这两位哥伦比亚特区巡回法院的法官在司法实践中所秉持的法律哲学思想影响并推动了这一原则的形成和发展。

　　Harold Leventhal法官强调了法院作为监督者应当对行政决策进行实质审查，他认为非技术专业背景出身的法官比技术专家更适合担任审查行政机关决策合理性的角色，因为技术专家往往会固执于自己的见解，从而过度干预行政机关对于专业问题的判断。而对于行政机关决定的审查，需要一种审慎自持的态度，因此，不懂专业的法官反而更适合来担任此一监督者的角色。要扮演好监督行政机关专业性决策的角色，法院必须对技术问题进行审查，否则法院就永远无法了解真正的问题之所在。［6］

　　David Bazelon法官认为应当将行政机关决策过程形式化，程序的理性是行政机关决策正当性之依据，如此方能达到行政机关合理决策之目的。Bazelon法官也认为司法审查的目的是为了保证行政机关决策之合理，但是他侧重于从程序角度监督行政机关，使其审慎行使日益扩张之决策权。审查的目的是透过行政程序的审查使行政程序本身发挥控制行政机关裁量权的功能。在Bazelon法官看来，建立一个完整、公平的决策程序可以减少司法审查的频率，在需要审查的情况下，完整的程序及记录可以为审查提供足够的资讯，以提高审查的质量。Bazelon法官之所以强调程序性严格审查，主要是由于他认为理性的程序是作出行政决策之重要因素，一方面程序理性可以保障民众之基本权利，另一方面程序理性亦是参与民主之实现。他认为对于行政官员过度的仰赖会造成行政的专断与独裁，法官本身虽然并不适合于决定包含价值判断与政策的科技议题，但法官能够透过对于程序的监督，确保行政决策在完整、充足与理性的沟通过程之中达成。［7］

　　（二）有关严格审查的几个重要的最高法院判例

　　1.Citizens to Preserve Overton Park，Inc.v.Volpe一案兼顾实体、程序之审查

　　在Overton Park一案中，美国最高法院在其多数派意见书中论述了司法审查之基础，并详细解释了《行政程序法》第706条第2款第A项中“恣意和轻忽”之标准：为了判断行政机关的决策是否恣意或者轻忽，法院需要考量行政机关是否是根据与决策相关的因素作出决策的，以及其决策是否存在明显的错误。虽然法院对案件事实的考量是非常仔细和彻底的，但是实际上审查法院没有权力以其自己的决定代替行政机关的决策。

　　虽然法院强调的审查重点是行政机关如何作出决策的这一过程，但是法院在其判决书中似乎亦暗含着对决策实体面向的审查。因此，在Overton Park一案中，法院的司法审查就包括了两个方面：法条所赋予的实体之限制以及行政机关决策之程序，兼顾了实体审查和程序审查。

　　2.Vermont Yankee一案对程序性审查之限定

　　Vermont Yankee Nuclear Power Corp.，v.Natural Resources Defense Counsel（NRDC）［8］一案涉及对原子能委员会授予核能发电站许可证决定之异议。最高法院法官Rehnquist批判了Bazelon法官提出的所谓程序性严格审查，他认为这根本性地误解了司法审查行政规定标准的本质，并指出国会所制定的《行政程序法》，已构成对于行政机关在规则制定中所应当采取的最高限度程序面向的要求（maximum procedural requirements），法院审查行政机关规则制定之程序，亦应以此为审查界限。Vermont Yankee一案否决了下级审查法院要求行政机关在规则制定过程中履行额外的程序。该案所释放出的信息是，下级法院在从程序上对行政机关规则制定进行审查时，应当更加尊重行政机关在程序面向的选择。［9］

　　3.State Farm对严格审查之肯定

　　虽然在Vermont Yankee一案中，最高法院作出了“法院应当尊重行政机关在程序面向上的选择”的决定，但是法院并没有放弃其对行政机关决策实体面向之审查。在Motor Vehicle Manufacturers Ass’n v.State Farm Mutual Automobile Insurance Co.一案中最高法院运用了《行政程序法》第706条第2款第A项中规定的判断行政决策“恣意或轻忽”（Arbitrary and Capricious）之标准对行政机关的决策进行实体上的严格审查，法院认为该案中行政机关在政策上的决策属于“恣意或轻忽”，在作出撤销行政决定时并没有提供理性的分析，因而予以撤销。法院的以下这段论述定义了“恣意和轻忽”之标准，亦是对严格审查之经典论述：“恣意和轻忽之审查标准的审查范围实际上是非常狭窄的，法院不可以其自身的观点代替行政机关作出的决策。但是行政机关在决策的过程中必须审查相关数据，并为其决策提供合理的解释，包括其所掌握的事实同其所作的决策之间的逻辑关系。法院在审查行政机关对其决策之解释时，应当审查行政机关是否考量了相关的数据以及其决策是否有明显的错误。”［10］

　　4.Chevron案中审查密度之转变

　　Chevron U.S.A.，Inc.v.Natural Resources Defense Council，Inc［11］一案中司法机关对行政机关决策的审查采取了一种较为审慎自治的态度，法院更加尊重行政机关作为具有专业技能的机构所作出的决策。该案中，最高法院在审查联邦环保署对《清洁空气法》中的“固定排放源”（Stationary Source）这一“不确定法律概念”的作出政策面向的解释是否合理时引起了争议。

　　最高法院提出了两步检验法来判断行政机关是否合理解释了国会的立法：第一步是审查国会是否对案件涉及的问题直接进行了阐述，如果国会的意图已经非常明确，法院应当直接按照国会之立法意图来解释相关法律；如果法院认为国会对相关问题没有论述，那么就推定国会授权于行政机关对此问题作出回应，法院的第二步是审查执行相关法律的行政机关对法条的解释是否合理，如果是合理的，法院应当尊重行政机关所作出的解释。

　　Chevron一案成为美国行政法司法审查的分水岭［12］，随后，司法机关对行政机关决策的审查，尤其是对行政机关在执行国会立法过程中的法条解释的行为，司法机关采取了司法自治的态度，尽量尊重行政机关的决策意见。

　　在对行政机关决策的司法审查中，法院采取司法自制的态度主要是出于两个因素的考量：首先，随着行政权的扩充，行政机关的决策越来越多地涉及高度专业的知识，尤其是在作出充满科学上不确定性的有关环境问题的行政决策时，行政机关会以专业的知识作出合理的决策。相比之下，法官只能根据原被告双方提供的证据和材料作出判断，不具备处理案件所需要的专业知识，而且法官不可能组织专家小组，向他们咨询，可见法官在这个过程中受到种种限制；其次，从三权分立、民主制度的面向来考察，行政长官对民众负责，而法院的法官并非由选举产生，让其参与到决策中有违宪法之本意。

三、美国经验对中国环境法治之启发

环境决策的过程是一个利益权衡的过程，在美国法治环境下，私人通过制度内的管道参与到环境决策中：一方面美国《行政程序法》规定了行政机关在决策时所需要履行的程序上的义务；另一方面，法院亦可以作为私人参与的一个平台，挑战行政机关的行政决策，而法院可以从程序上和实体上审查行政机关的决策。不管法院是积极司法、严格审查行政机关的决策，还是尊重行政机关作出的专业决策，这些都彰显了美国法治下私人在推动法的实现中所起的作用。

　　对比美国环境司法和行政现状，我国目前的环境法治中存在事前参与的缺乏，民众事后的救济管道亦不通畅等问题。环境司法在我国环境法治中一直处于相对薄弱的环节，近几年我国出现了多起环境抗议活动发展成群体性抗议事件，如厦门“PX事件”（2007）、上海“磁悬浮事件”（2008）、广东番禺“垃圾焚烧厂选址事件”（2009）、浙江“海宁事件”（2011）、大连“PX事件”（2011）、四川“什邡事件”（2012）、浙江“镇海事件”（2012）等等。这些都属于制度外的环境抗争。环境法治离不开公正公开的环境司法，公众环境权益的法律保障也离不开有效的环境司法机制。处理好环境行政与环境司法的关系，提升环境司法之制度能量，发挥法院在解决环境争议中的裁判作用，拓展环境司法监督环境司法审查与环境司法救济的途径和渠道，成为社会各界的呼声。

　　中国在迈向环境法治过程中，在环境司法方面不断有新的举措：在立法面向，通过对1989年的旧《环境保护法》进行修改，加入了公益诉讼之条款；在法院机构设置方面，除了地方成立诸多环保专门法庭，最高法院于2014年6月宣布在最高法院成立专门的环境资源审判庭。这些制度的建制为民众参与到环境管制中提供了途径，有利于减少将来制度外的环境抗争。然而我国现有的这些制度均有检讨的必要，现从以下几个方面对我国的制度提出改进之建议。

　　（一）在原告诉讼资格方面，我国的环境公益诉讼立法应当扩大原告的主体范围；此外我国环境私益诉讼中对原告资格的限制也较多，如我国《民事诉讼法》要求原告是案件的直接利害关系人，而《行政诉讼法》要求原告与具体行政行为有法律上的利害关系。为使民众在环境权益受到侵害时能够有较为畅通的救济之管道，应当对一般环境民事或者行政诉讼原告的起诉资格加以放宽。

　　（二）环境公益诉讼应当加入对行政机关行为的司法审查，包括对行政机关具体行政行为以及抽象行政行为的审查；在环境私益诉讼中，私人亦应当有权对行政机关的抽象行政行为提出司法审查。私主体的污染环境破坏生态行为固然会对环境造成影响，但是环境治理更多的是一种行政管制行为，我国严峻的环境形势要求政府加强环境行政［13］，政府在环境管制中有不可推卸的责任，行政机关在相关环境议题上的决策直接影响环境的质量和民众环境权益之保障，民众应当有权力对行政机关的抽象行政行为提出法律上的挑战。

　　（三）我国在扩大司法在环境议题上的作用的同时，亦应当注意司法的界限。在面对充满价值妥协和专业技术背景的环境行政管制过程中，法院应当对行政机关决策的实体内容给予低密度的审查，给予行政机关决策以较高的尊重，但是对其决策程序面向则应当给予高密度的审查，确保其不违反相关法律的规定，保障民众之利益。

　　经济发展与环境保护之间存在着永恒的对立关系，使得环境问题处理涉及广泛的利益冲突［14］，程序理性是应对环境议题和利益冲突的一个极为重要的元素。私人可以通过制度内程序参与到立法、行政的过程中，并对立法、行政提出挑战。在法院的司法审查下，或尊重立法、行政的意见，或让立法、行政机关重新作出相关决定，如此一个过程才能促使高质量的环境决策的生成。

　　［1］黄丞仪.2010行政管制与行政诉讼［M］.台北：“中央研究院”法律学研究所专书（14），2011：326.

　　［2］宫文祥.初探科学在环境法发展上所扮演的角色——以美国法为例［J］.科技法学评论，2010，（2）：129-178.

　　［3］候宇.美国公共信托理论的形成与发展［J］.中外法学，2009，（4）.

　　［4］Richard J.Lazarus.The Making of Environmental Law［M］.Chicago：University of Chicago Press，2004.

　　［5］叶俊荣.环境法律与政策［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：228-229.

　　［6］张英磊.多元移植与民主转型中我国环评司法审查之发展——一个以回应本土发展脉络为目的的比较法分析［D］.台北：国立台湾大学法律学院法律学研究所，2009：160.

　　［7］Matthew Warren.Active Judging：Judicial Philosophy and the Development of the Hard Look Doctrine in the D.C.Circuit［J］.Geor.L.J.，2623-2624.

　　［8］Vermont Yankee Nuclear Power Corp.v.Natural Resources Defense Council，435 U.S.519（1978）

　　［9］Robert V.Percival，Christopher H.Schroeder，Alan S. Miller，JamesP.Leape.EnvironmentalRegulation：Law，Science and Policy，Seventh Edition［M］.Aspen，2013：185.

　　［10］Citizens to Preserve Overton Park v.Volpe，401 U. S.416（1971）

　　［11］Chevron U.S.A.，Inc.v.Natural Resources Defense Council，Inc.，467 U.S.837（1984）

　　［12］RobertGlicksman，ChristopherH.Schroeder.，EPA and the Courts：Twenty Years of Law and Politics［J］. Law and Contemporary Problems，1991，（54）：287.

　　［13］周杰.论环境行政中的信赖保护原则［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2009，（6）.

　　［14］张宝.环境侵权诉讼中受害人举证义务研究——对《侵权责任法》第66条的解释［J］.政治与法律，2015，（2）.

　　（责任编辑梦玮）

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　　1001-862X（2015）05-0114-005

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　　美国国务院资助2014—2015年度中美富布赖特博士生联合培养项目（留金美［2014］7012号）

　　沈灏（1988—），安徽天长人，复旦大学民商法博士生，美国哥伦比亚大学法学院富布赖特访问学者，主要研究方向：环境法、美国国内气候变化诉讼和气候法律及政策研究。