摘要：比较国内外食品包装安全法规管理模式及其特点，探索并完善适合我国发展的食品包装安全法规体系。从美国、欧盟、德国、日本、中国关于食品包装安全法规标准、管理方式等方面，系统梳理了国内外食品包装安全法规体系，对各国在食品包装材料、生态安全和标识安全的法规要求进行比较分析，总结各国关于食品包装安全法规的先进经验，为促进我国食品包装的安全化、规范化提供思路与参考。
关键词：食品包装安全；包装安全法规；食品包装材料
中图分类号：TB484 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2018）06-0254-03
一、前言
食品包装对于食品安全的影响不容忽视，不合理的食品包装极易导致食品安全事故的发生。而消费者丢弃的包装废弃物未经处理或处理方式欠妥，也将给环境带来严重污染。世界各国尤其是欧盟和美国、德国、日本等发达国家为保障消费者健康、环境安全，纷纷制定了法规标准对其进行规范管理。尽管各国法规标准存在较大差异，但都能有效地解决食品包装导致的食品和环境安全问题，给本国消费者提供了较好的保护。而随着国外包装绿色贸易壁垒的不断升级，我国由于包装不善引发的食品商品出口受限问题也日趋严重。
针对这一现象，对各国颁布的有关食品包装的法规标准进行比较分析，并对国外先进管理经验加以学习和借鉴，一方面可以更加完善我国的食品包装安全法规体系，另一方面对于促进我国食品包装相关企业健康发展也有十分重要的意义。
二、国外食品包装安全法规体系概况
（一）美国
美国对食品包装的管理十分严格，早在19世纪初就已经注意到灌装食品采用的金属包装材料会对食品安全造成一定影响。此后，美国政府陆续立法通过法律不断加强对食品包装的规范管理，逐步构建起了科学严格、复杂有效的食品包装安全法规体系。美国颁布的食品包装安全法规散见于联邦法规体系之中，包括《美国联邦法规》第21部分、《联邦食品、药品、化妆品法》和《公平包装和标签法》等。例如，《美国联邦法规》第21部分中，第170节至186节详细列出了对食品包装材料的规范要求。同时，为保证这些法规得到有效实施，美国政府还设置了科学的管理机构，主要包括食品和药品管理局（FDA）、食品安全检验局（FSIS）、动植物健康检查局（APHIS）和环境保护署（EPA）等。各部门管理机构监管职责分工明确，进一步保障了本国食品包装的卫生安全。例如，美国FDA具有对本国或进口食品、药品、化妆品等产品进行检测、监督的职责，该机构制定的关于食品接触材料的检测和评估标准十分严格。据规定在美国上市的食品，其包装材料必须要通过各种复杂环境中的迁移测试，且各类检测数据需获得FDA批准合格。
（二）欧盟
欧盟是一个包含多个欧洲国家的政治联盟，为了消除各成员国问的贸易壁垒和保护消费者健康，建立了统一的食品包装安全法规体系。其中，关于食品包装材料的法规可分为三个层次：第一层为框架法规和通用性管理条例，现行框架法规（EC）N01935/2004规定了食品包装材料管理的通用安全要求，（EC）N02023/2006管理条例对食品接触材料的生产规范要求和原则等进行了详细规定；第二层为专项指令，目前欧盟只对包括再生纤维素薄膜、活性及智能材料在內的5类材料制定了专项指令；第三层为单独指令指对单独某一具体有害物质的特殊规定，例如欧盟就专门针对危害人体健康的N-亚硝胺物质颁布了93/11/EEC指令，其中明确规定了亚硝基类物质的含量、迁移量的合格限量及对应的检测方法。
另外，在食品包装标识和包装废弃物等方面，欧盟也颁布了诸多法规条例进行安全监管。例如，《包装与包装废弃物指令》及其修正案中对包装从生产到废弃回收的各个环节都提出了要求，并对包装材料的种类、数量和重金属含量也进行了严格限制等，以达到尽可能减少包装和包装废弃物对环境影响的目的。总的来说，欧盟有关食品包装安全的法规内容十分具体详实，对于食品包装材料的选择、包装标识的使用、包装废弃物的回收处理等方面都制定了具体可靠的法律依据。
（三）德国
德国是一个工业发达但自然资源较为缺乏的国家，其政府具有极为强烈的环保意识。在包装监管方面，德国颁布了《废弃物分类包装条例》、《德国包装法令》、《循环经济和废弃物管理法》、《包装及包装废弃物管理条例》等法规条例以减少包装废弃物产生，达到节省资源和保护环境的目的。例如，德国于1990年出台的《废弃物分类包装条例》，首次通过立法对包装废弃物处理作了要求规范。德国对食品包装同样有着严格的要求，例如《食品、烟草制品化妆品和其它日用品管理法》（LFGB）是德国关于食品安全的基本法，该项法规中也有关于规范食品包装的基本要求。在德国，食品接触材料必须通过LFGB测试，食品才能销往市场。《添加剂许可法规》主要对各类食品添加剂的使用范围、使用限量等进行了规范，其中也对食品包装标识作了要求规范。作为欧盟成员国之一，德国还需要循欧盟颁布的食品包装安全相关法规的要求，这进一步规范了德国对食品包装的管理。同时，各联邦州进行监督和管理，保证食品包装安全法规的顺利实施。
（四）日本
日本建立的食品包装安全体系是以《食品安全法》为基础，衍生法规为准则，相关行业协会制定的标准为指导。《食品安全法》作为日本关于食品安全的总纲性法律文件，其对食品包装、容器也进行了基础规范。例如，要求氯乙烯树脂包装、容器必须经过特定试验过程等。而在此法基础上，日本海关、厚生劳动省等管理部门又制定了一系列衍生性法规，来加强对食品包装的安全监管。以日本厚生劳动省为例，日本食品包装的进口、生产和销售都必须得到厚生劳动省许可。同时，该管理部门还可根据需要出台标准对食品包装材料加以规范，包括适于所有包装材料的一般标准，针对塑料、玻璃、橡胶等物质颁布的类别标准，以及专门用途标准。
此外，由于行业协会制定的推荐性标准已被日本食品包装行业广泛采纳，例如，日本卫生PVC协会（JHPA）制定的肯定列表；日本油墨制造商协会制定的包装材料否定列表等。因此，目前日本企业更多通过这种非强制性标准，对食品包装进行自我规范管理。
三、中国食品包装安全法规体系概况
中国对食品包装的安全监管可追溯至20世纪60年代，1972年国务院批准转发《关于防止食品污染的决议》，将食品容器和包装材料列入引起食品污染的原因之一。此后，为避免食品被包装容器和包装材料污染，中国开始制定一系列涉及规范食品包装相关方面内容的法规标准。例如《食品卫生法（试行）》（1982年）、《食品卫生法》（1995年），以及2009年的《食品安全法》都将食品容器和包装材料纳入法规管理范围实施安全监管。目前我国尚未颁布有关食品包装安全的专项法规，但制定的相关法规标准约500余项，已基本建立起一套食品包装安全法规体系结构。2015年新修订的《食品安全法》将与食品容器相关的条款增加至22项，进一步加强了对食品包装的安全规范。《食品包装用原纸卫生管理办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》、GB9685-2008《食品容器包装材料用添加剂使用卫生标准》和GB7718《食品标签通用标准》等有关食品包装的法规标准，对食品包装材料、标识等方面都作了相关要求。
同时，为进一步加强食品包装安全监管力度，近年来我国对食品包装安全相关管理机构也作了相应调整。各部门职权分工更加明确，但分段管理的模式仍未发生根本性的变革。
四、国内外食品包装安全法规对比研究
目前，世界各国出台的有关食品包装安全法律条文，大致涉及三个方面进行规制：一是食品包装材料安全；二是食品包装生态安全；三是食品包装标识安全。如今欧盟与美国、日本、德国等发达国家，在食品包装安全方面已经具备较为完善法规和管理机制。而我国对食品包装安全关注较晚，相关法规的制定也尚处于起步阶段，还存在许多不足。
（一）食品包装材料安全相关法规
食品包装材料中的化学成分向食品发生迁移，会给消费者健康带来潜在威胁。世界各国都颁布法律对食品包装材料的提出了严格要求，其中欧盟和美国的法规体系最具代表性。美国是最早制定相关法规标准的国家，历经百年已经建立了复杂灵活且成熟可行的法规体系。欧盟的食品接触材料法规立法层次分明，涵盖范围广，“法规（ReguJation）”直接适用于各成员国，具有普适性；“指令（Directive）”需各成员国在规定期限内转化为本国法规方可实施。中国主要通过“标准”对食品包装材料安全要求进行规定，例如，塑料、聚苯烯、聚乙烯等食品包装材料都有独立的卫生标准，要求清晰明确，便于使用。但与欧盟、美国较为完善的法规体系相比仍存在较大差距，具体体现在包装材料中有害成分安全限量、物质迁移限量、添加剂限制种类等方面。例如各国或地区对于豁免物质的迁移限量要求规定不一，欧盟规定为10ug/kg；美国的迁移限量值是欧盟的1/20为0.5ug/kg，比欧盟更加严格；我国参照欧盟法规要求虽同样规定为10ug/kg，但在实际检测中，限于我国现有技术水平，很多单体添加剂还无法被检测出，可以检测出的也不能达到国外的灵敏度要求⑨。因此，在食品包装材料安全法规方面，我国仍需结合本国现状借鉴国外的先进管理经验，进一步完善相关安全评估机制并及时更新标准，促使我国食品包装材料标准体系更加完善和科学。
（二）食品包装生态安全相关法规
目前，世界各国尤其是发达国家大多制定了有关包装回收利用、减量化和低碳环保方面的严格法规标准来保护本国生态环境安全。其中，欧盟颁布的相關法规涉及面最广、最严格。例如，欧盟于2004年修订的《包装指令》，对各成员国包装废弃物的回收利用和再生的具体目标等进行了详细规定。欧盟与美国、德国、日本等发达国家还强调“生产者责任”，即生产者应对产品包装从生产、使用直至废弃处理的整个生命周期负责。因此，这些国家大多通过法律向生产者施压，达到节约资源和避免包装废弃物污染环境的目的。
目前，中国对包装引发的生态安全问题逐渐重视并实施了诸多努力，但相关立法仍不健全，主要依赖《食品安全法》、《包装废弃物的处理与利用通则》，以及环境资源法进行规范管理。在包装废弃物回收利用方面，中国出台了包装废弃物处理与利用系列标准，该系列标准对包装废弃物的分类、处理与利用方法等方面进行了要求，但对回收数量、未履行责任的后果等方面缺乏明确规定。总体上，标准约束力不够，在具体执法实践中也缺乏可操作性。
（三）食品包装标识安全相关法规
食品包装标识是消费者获取食品相关信息的重要途径，其科学真实性与消费者健康安全由十分紧密的联系。近年来，许多国家颁布或更新了多项有关食品包装标识法律条文，对食品包装标识的要求更加严格。
总体上，呈现标注细节更严格、更加关注食品营养健康和重视消费者知情权的趋势。例如，美国FDA颁布的《食品过敏源标识及消费者保护法案》中就明确规定除特定食品外，所有食品包装都必须按要求标示致敏食品成分；欧盟于2014年实施的新食品标识法规（EC）No1169/2011，要求食品供应商需向消费者提供食品信息，包括使用说明、营养成分、过敏源存在情况等，确保消费者知情消费；德国不仅根据法律明确规定了食品包装标识中必须说明的内容，德国政府还制定了食品营养价值说明和图表的指导手册，要求食品包装标有营养价值的信息等。而我国近年来在食品包装标识的规范管理方面也卓有成效，法规标准制定基本同国际接轨。例如，2013年施行的《预包装食品营养标签通则》要求食品包装上应标注出“致敏物质”，这进一步保障了中国消费者知情权。但我国部分标准内容仍不够详细具体，例如《食品接触材料及制品标签通则》中规定具有较高安全风险的产品，应采用安全警示用语或者警示图形标志进行标注，但一些企业仅采用英文进行标识，而没有中文或图示说明，极易造成消费者错误判断发生安全隐患，因此，还需加强对标准的细节规范。
五、结语
近年来，我国政府对食品包装安全的重视程度日益加重，尽管在食品包装的管理方面实施了诸多努力也取得了较大进步，但与发达国家相比仍存在一定差距。我国构建食品包装安全法规体系时间较短，部分标准还存在内容不明确、适用范围窄和更新滞后等问题。
因此，我国仍需学习借鉴发达国家先进管理制度和经验，结合本国现状，不断完善我国食品包装安全法规体系，保障食品卫生、消费者健康以及环境安全。同时，在食品包装安全等级不断提升的国际趋势下，避免因标准化产生的贸易壁垒对我国食品及包装企业发展负面影响。
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