王启行

　　摘 要：本文以宁波市北仑区为例，在深度调研基础上，研究成品油非法经营行为及其整治情况。作为一种限制流通物，成品油正面临批零差价大、非标油对国标油冲击大、无票油对有票油冲击大等问题，且在全国范围内普遍存在。其中，非法油品在港口集散地尤为猖獗，这损害了国家利益，严重破坏了市场秩序，并带来一系列安全隐患。由于市场空间较大，利益关联复杂，相关法规滞后，牵扯部门较多，基层政府在治理该问题时面临严峻挑战。笔者针对此问题，对一些现状进行研究，力求从破解运动式执法、破解执法孤岛、破解处罚难等角度入手，探索基层政府综合治理模式，鼓励执法者“造法”，寻求更多法律制度供给，建立责权利统一的监督工作机制，探究可供借鉴的，实践性较强的整治举措。

　　关键词：成品油;市场;违法;整治

　　一、引言

　　近年来，成品油市场的违法违规经营行为，已成为长期困扰政府的一大难题，这在沿海工业城市尤为严重，对基层政府的治理能力带来了严峻挑战。为打击成品油非法经营运输行为，宁波市北仑区专门成立领导小组，多次开展专项整治行动，但该现象仍屡禁不止，主要原因在于违法行为的市场有较大空间，法律法规以及相关政策滞后，在基层执法中又存在“水土不服”的问题，违法现场取证难、查没后定罪难、处罚难，执法部门存在“孤岛”困境，执法干部缺乏保障机制。为此，结合基层政府运作的实际情况，研究该问题的综合治理模式，摸索更多制度建设途径，探索建立责权利统一的监督工作机制，寻求更多的法律制度供给机制。

　　二、成品油违法违规经营行为的背景

　　（一）市场供需矛盾突出

　　作为重要的港口城市和物流集散地，北仑区物流运输企业分布较为集中，集卡运输车辆的成品油需求量巨大。然而，该区现有的经过浙江省商务厅许可的社会加油站仅有30余家，再加上集卡车辆限行等因素，上述物流企业集卡车辆到“三桶油”所属的社会加油站，不仅运输极不方便，而且也无法满足全部集卡车辆的需求。

　　（二）利益关联复杂

　　黑站点主要销售柴油，平均价格比正规企业每吨便宜1 000～1 500元，而油的差价正是物流企业的利润所在。若物流企业全部购买市场化成品油，物流企业几乎全部亏损。基于此，现实需求为成品油非法经营提供了一个庞大的空间，并且黑站点经营者与物流企业的利益是一致的。所以，在前几年该区政府对黑站点的整治中，曾发生过物流企业怂恿集卡司机集体罢工的事件，这也是政府在执法中投鼠忌器的一个因素。

　　（三）整治难度大

　　近年来，北仑区政府经过多轮的专项整治活动，在“运动式”执法打击态势下，非法活动渐由日间转为夜间，由路面转为拆迁未用地块、城乡接合部、大型物流停车场，且油品储量较大，存放地点更加隐蔽，交易也变成预约点对点上门交易，执法难度加大，违法违规现象屡禁不止。

　　三、成品油市场出现违法违规经营行为的原因

　　（一）违法违规行为有较大的市场空间

　　1.市场准入门槛较高。虽然加油站利润空间很大，极具市场诱惑，但国家对成品油的生产、销售、仓储、运输，均有严格规定，不但前期投入巨大，而且手续繁杂，制约因素众多，须经9个部门以上的行政许可，除办理工商登记外，销售需商务部门许可，运输需公路管理部门许可，仓储需应急管理部门许可，还涉及国土、规划、消防等多个部门。也就是说，成品油站点最终审批权在省商务厅，而基层商务部门作为成品油的行业主管部门是有责无权。所以，即使正规加油站布点少、价格与非标油有较大差距，基层政府也难以通过保障供予以改变。

　　2.港口物流行业对油品需求量大。受到暴利的诱惑，许多非法经营者化繁就简，直接铤而走险，甚至采取流动经营。我国成品油受国际形势影响，油价波动较大，非法分子就通过走私渠道，或从批发企业非法交易，以逃避税费的监管，而物流企业客观需求存在，这样就为非法经营行为提供了肥沃的土壤。

　　（二）违法现场取证难、查没后处罚难、定罪难

　　1.作为执法主体。（1）依据不足。整治活动涉及的法律法规复杂，在实际的操作中，前期排摸侦查、查扣现场的取证抽样，中期的调查、后期的查没车辆、油罐的存放管理以及处罚，都缺乏明确的法律法规依据。仅仅是按照运动式专项执法模式，被动执法，更多地是服从行政命令。（2）职责不清。由于涉及执法部门多，部门间的交叉职责界限模糊，违法现场的取证往往需多个部门配合。有的是承接上下游环节，有的是交叉在一起的，部门之间难以协调。

　　2.作为违法主体。（1）打游击战。历经多次整治较量，斗争经验日益丰富。非法经营由固定点转为流动点，由白天改为晚上，由敞开经营到点对点交易。（2）软硬兼施。有的违法者想尽办法拉拢执法人员，托关系，走后门;有的雇佣社会闲杂人员，采取恐吓威胁。（3）规避法律明显。有的违法者聘请律师出谋划策，挖空心思，利用法律条款漏洞钻空子、打擦边球，反侦察能力日益增强，有的毁灭证据，查处的难度不断增大。

　　（四）执法部门存在“孤岛”困境

　　1.整体协同难。黑站点整治涉及商务、城管、市场监管、安全管理、交通运输、公安、税务、海事、海关、边防和打私办等10多个部门，部门联动机制难以形成，既有地方政府，又有垂直部门，既有部队，又有协调机构，層级复杂，协调难度高，客观上造成权职不清、职责交叉，极易引起相互推诿等问题。

　　2.公安借力难。公安部门集行政与司法职能于一身，本可以发挥更大作用，普通行政执法部门的强制措施有限，在执法过程中对公安有较多的路径依赖性，现实中，公安系条块双重领导，级别较高，很容易出现“尾大不调”的现象。而对公安自身而言，也有许多苦衷，如，客观上，警力的确紧张，政府以规范警察执法为名出台了若干规定，禁止参与办案以外的行为。

　　四、基层政府成品油整治的工作措施

　　（一）探索采取综合治理的模式治理

　　1.组织保障机制。就成品油整治而言，考虑其复杂性，宜由地方党委从提高地方政府执政能力和治理能力的高度认识，通过综治的模式，并明确牵头部门，建议分两种情形：公安局长进常委的，建议由县市区副书记、政法委书记牵头，公安局长及其他分管领导作为副组长，组成领导小组，负责整治工作推动;对于公安局长兼任县市区副职的，建议由该局长直接牵头领导，负责整治工作推动。

　　2.工作联动机制。探索实行“街道（乡镇）吹哨、部门报到”的工作联动机制，加强凝聚合力，加强拉网巡查，对区域内违法违规行为顶格处罚。如，对集装箱堆场内的违法行为，采取属地街道找物流公司和堆场负责人约谈，城管开具违章设施拆除通知书，公安开具出租房整改通知书，市监局委托质检所检测经营油品，低闪点交由应急部门处罚，有运输成品油车辆的，由交通运管部门检查营运证，交警部门查证运行轨迹等，这些处罚措施靠单一执法部门基本上难以实现。同时，还可以制定违法线索举报奖励制度。

　　（二）探索更多的制度建设

　　1.增加直供网点

　　协调中石化、中石油等国有企业，加大国标油直供力度，疏堵并举，保障物流企业正常生产经营，为临港工业持续发展提供更好服务。进一步加强成品油渠道建设，引导成品油批发企业建立与大型物流企业和运输车队直供关系，规范直供点设置，加强油品质量管控，使运输车辆能够用上安全放心便宜的国Ⅴ标准成品油。

　　2.拓宽正规网点

　　加快“十三五”规划的成品油建设网点的推进工作，针对全区集卡集中加油困难的现状，积极建议省市商务部门，增加北仑临港区域加油站布点。在此基础上探索增加柴油专用场站建设，在物流主干道建设柴油专用加油站点，对集卡运输车辆加油给予一定的财政扶持，并配套建设停车场和维修点，缓解城区主通道交通压力，增加供油体系和供应能力。

　　（三）探索建立责权利统一的监督工作机制

　　1.赋予基层治权。根据政府决策的客观情况，探索建立科学完善的政府行政执法监督管理，坚持责权利相一致为原则，不能是病生在上边，药吃在下边，应该给基层治权方面赋予基层政府更多的话语权。

　　2.给与人文关怀。对基层执法干部应给予更多的人文关怀，要避免基层问责的泛化，更要避免出现“鞭打快牛”，下级“替罪羊”“顶包”的怪现象，应建立科学的容错机制，鼓励基层大胆创新，主动作为。严格执行中央关于基层减负的有关文件精神，真正做到宽严相济，精准问责，调动好基层执法干部的工作积极性。

　　（四）探索寻求更多的法律制度供给

　　1.国家层面。国务院出台相应的行政法规，填补执法依据的空白漏洞。对于涉及成品油管理有关证照管理的规定，出台相关细则，进一步明晰权责。

　　2.部委层面。商务部2006年出台的《成品油市场管理办法》，历经13年，作为目前唯一的有关成品油市场监督管理的部门规章，应该与时俱进地予以完善，或者出台扩大解释：①作为成品油的行业主管部门，亟需结合新形势、新问题，管理对象不应仅局限于“企业”，应扩大至“公民、法人、其它组织”;②从正反两个方面进行修正与完善，不仅监督管理合法行为，还应查处违法违规行为，以填补违法情形的执法漏洞与空白;③对企业自供油情形进一步予以明确规范，以区别非法加油站点;④对于执法的资质、程序、强制措施等条款予以完善。有关“证照分离”等有关规定，在国务院没有新的细则出台前，有待于商务部协同市场监管总局出台部门规章积极对接。对于有关证照管理的界限，予以进一步细化。

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