关键词：第一书记扶贫;精准扶贫;效用;困境
一、问题的提出
自2014年国家多部委联合出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》以来，中央从顶层设计、工作机制等方面对扶贫工作做出了详尽规制。按照习近平总书记提出的“四个切实”“五个一批”“六个精准”的指示，在选派机关优秀干部到村任第一书记工作上，尤其要注意“因村派人精准”。2015年印发的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），对第一书记的选派做出了具体规定。在选派范围和数量上，主要是两类村的“全覆盖”①和三类地区的“应派尽派”②。在人选条件和职责上主要是把好“四关”③，第一书记的职责在乡镇党委领导和指导下，紧紧依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作。在管理考核上，第一书记任期一般为1至3年，不占村“两委”班子职数，不参加换届选举。坚持驻村工作服务，任职期间，原则上不承担派出单位工作，原人事关系、工资和福利待遇不变，党组织关系转到村。
第一书记扶贫制度实施以来，已经成为脱贫攻坚工作中一项有力的制度安排，并开始在全国范围内展开选派机关优秀干部到村担任第一书记的工作。因此，研究第一书记的工作机制对于当前脱贫攻坚工作的顺利开展具有很好的启示意义。
本文选取湘西地区Y村和X村第一书记驻村工作为典型实例，尝试探讨第一书记作为一种外部嵌入型的重要帮扶力量，在精准扶贫中面临的困境以及该制度对精准扶贫績效提升的影响。
二、第一书记在精准扶贫中的困境
精准扶贫政策在民族村社政治体系中的实施，涉及到上级政府、派出单位、当地村干部等多个行为主体，因而第一书记扶贫政策实施的效果受到了来自不同主体的影响。因此需要引入不同主体并将第一书记放在整个扶贫场域中进行考察，以真正了解第一书记在精准扶贫中面临的困境。
（一）派出单位有限资源的条件限制
《通知》规定，派出单位要为第一书记安排定期体检，办理任职期间人身意外伤害保险并帮助解决生活等方面的实际困难。派出单位要与第一书记联村，加大支持帮扶力度。因此，从政策方面来看，派出单位作为第一书记的后盾，要为他提供充足的资金和物质保障，在第一书记驻村工作期间给予他支持。
经过调研发现，在实际的工作中，派出单位的性质、层级等因素会影响到它对第一书记提供的支持效果。大部分边缘及普通部门由于本单位自身资源的限制，在资金、人际等方面提供的支持有限，在保障第一书记基本工资待遇之外无法为其提供更多的资源支持。但是在一些较高层级的部门，如市委、市政府、财政局等资金充足、人脉资源较多的部门，这些单位能为第一书记的工作提供最大限度的支持，第一书的记自身实力和资源也会更加强大，能够为其所驻村庄争取到更多的资金和项目支持，在工作中这类第一书记会更加受到领导及帮扶村的重视。
（二）村干部与村民对第一书记的排斥
第一书记的职责是带领村“两委”成员开展工作，从原则上来说，第一书记驻村后其所驻村庄的主要重大工作应由第一书记来承担。但是第一书记作为一个后来者和外来者，他在驻村扶贫的工作中会受到来自其他权力主体的排斥。
第一书记进入扶贫场域中面临的第一个困境就是融入难的问题，第一书记由于是从外界而来的陌生主体，在了解村情村貌、与村民的交流等方面都不如本村的村干部。作为一个外来力量，第一书记嵌入乡村社会时需要处理好与村干部、村民之间的关系，但是村干部与村民对第一书记缺乏深入了解，会在很多方面对他产生一种排斥的心理。
在第一书记未嵌入之前，本村的村务由村干部自己决定，他们在本村中享有很大的权力。但是当国家派来的第一书记驻村之后，本来由村干部可以自己决定的事情都需要和第一书记进行商讨，尤其是在涉及村干部自身利益的事务上，第一书记的立场在很大程度上决定了村干部对第一书记的接纳程度。此外，在缺少当地村干部带领第一书记与村民进行入户沟通的情况下，第一书记与村民之间的交流沟通将会变得困难，这就会导致村民对第一书记的不了解，进而不支持第一书记的工作。
（三）第一书记自身条件的影响
第一书记自己身的因素是影响精准扶贫工作最重要的主观因素。在制度设计上，国家要求选派优秀的人员到村里去，这是外界力量对第一书记人选的规制，但是在实际中会出现与政策规定不一致的现象，尤其是在第一书记个人的工作态度和工作观念上，这是一个不可控的因素。
Y村的第一书记说：“坦白地说，我是被单位流放过来的，在这里我不求有功，但求无过。”这种不求作为的工作态度，不但不会帮助本村的脱贫攻坚的工作，在有些时候甚至会妨碍精准扶贫工作的开展。另外，他还提到：“如果在这里的工作做的太好了，表现的太积极了，我们领导反而不喜欢。”这里就涉及到派出单位的态度对第一书记工作的影响，这种求稳的工作态度都是不利驻村工作开展的重要主观因素。
三、第一书记在精准扶贫中的价值
（一）整合扶贫资源
国家在选派机关优秀干部到村任第一书记工作时，所采取的是一种行政动员的方式来整合全国的资源进行扶贫。这里的资源，既包括国家明确规定直接用于扶贫的显性资源，如教育方面的“雨露计划”和“阳光助学”的资金和政策支持、扶贫产业、社会保障项目等，这些在国家的政策中都有明确的安排。
同时，也包括第一书记个人及其所属派出单位拥有的隐性资源。这种隐性资源是通过这种驻村机制所带来的，第一书记个人工作能力强、具有较高的文化修养和个人魅力，可以给扶贫工作带来显著的促进和帮助作用，第一书记也可以将个人所拥有的资源带到扶贫场域中来。派出单位也会给第一书记提供资金、政策等方面的支持，最大限度地协助第一书记完成帮扶工作。调研结果显示，派出单位的性质和层级不同，它所能给予的资源支持也就不同，甚至可以说，派出单位力量的强大与否能够在一定程度上影响第一书记扶贫工作的效果。
但是，无论是显性资源还是隐性资源，都是国家在以一种积极的方式调动资源，并且在特定的场域对这些资源进行优化和整合。
（二）提高村庄自治能力
第一书记作为一股外来的帮扶力量，他与村庄中其他权力主体之间没有直接的利益瓜葛。第一书记的到来不但不会对村民自治产生压迫和挤压作用，还会以其自身优势帮助贫困村庄发展。
作为村庄脱贫的帮扶人，第一书记所做的工作必须在当地落地生根，才不至于出现“人走政息”的现象，使精准扶贫的工作成为村庄“造血”的力量，而不是一项“输血”工程。X村第一书记通过深入村庄进行驻村入户，了解本村村情，为X村引入了适合当地经济水平、自然和人力资源的“一亩园经济”项目，这就符合精准扶贫所需要的“造血”要求。
此外，在政治组织涣散的地区，驻村第一书记的到来可以改善这种基层党组织瘫痪的情况。X村第一书记来之前，X村处于一种思想观念滞后、党员党性意识淡薄、村民对村委表现出一种不信任的状态。在2014年第一书记驻本村之后，主抓党建引导村委干部积极开展党建工作，并且制定和完善了村委的议事程序和规则，协助村委共同做好党务和村务工作。
（三）协调村级人际关系
第一书记一般具有较强组织能力，加上“局外人”的身份，他能够以更为中立的方式协调村庄内的两委及干群矛盾。他既没有像乡政府与村支两委形成上下关系，也没有与村民形成对立，因此他不像乡政府那样难以调和村级的人际关系。
驻X村第一书记，他在驻村工作中一直坚持“不指责、不越位、不包办、不添乱”的“四不”原则。在决定有关村里的重大事项时，第一书记会和村干部一起商讨，X村第一书记说，在开会决定村务时，没有谁高谁低的说法，大家都可以一起商量决定。当X村出现较为严重的村民、村务纠纷时，一般也是两个书记一起商讨。正是这种工作態度和工作做法，X村第一书记在驻村帮扶期间，与村委和村民的相处融洽，协调了X村的人际关系。
四、结论与政策建议
本文在尝试分析第一书记与上级政府、派出单位、当地村干部等多个行为主体之间的关系后，分析了第一书记扶贫在精准扶贫中面临的困境主要有派出单位有限资源的条件限制、村干部与村民对第一书记的排斥、第一书记自身的条件。但是第一书记在精准扶贫中也有整合扶贫资源、提高村庄自治能力、协调村级人际关系的效用。根据第一书记所面临的这些困境以及他所能发挥的效用，笔者提出以下建议：
第一，要针对不同性质的贫困村有选择性的派出帮扶人员。不同性质的贫困村所需要的帮扶力量会有所不同，在安排帮扶单位时，要兼顾帮扶村和帮扶单位两者的考量，真正做到“因村派人精准”。
第二，第一书记要处理好与当地村干部和村民之间的关系。第一书记在处理村庄事务时，不仅需要利用好当地的本土性关系和资源，还需要打破村干部之间对第一书记的排斥，充分参与到村级的精准扶贫工作当中来。
第三，要选派能力和责任心都强的第一书记进驻农村。在选派第一书记时，符合政策要求与否只是选派第一书记的第一个门槛，除此之外，还需要考虑到第一书记个人的素质和品质的问题，要选派真正有能力、有责任心的人去驻村。
注释：
①对党组织软弱涣散村要全覆盖，对建档立卡贫困村要全覆盖。
②对赣闽粤等原中央苏区，陕甘宁、左右江、川陕等革命老区，内蒙古、广西、宁夏等边疆地区和民族地区，四川芦山和云南鲁甸、景谷等灾后恢复重建地区，要加大选派第一书记力度，做到应派尽派。
③即要把好人选政治关、品行关、廉政关和能力关。
基金项目：本文系2018年湖南省研究生科研创新项目，项目名称：民族地区精准扶贫中“第一书记”的制度设计研究 ;项目编号：CX2018B722
作者简介：丁怡（1994—），女，土家族，硕士研究生，研究方向：民族理论与政策。
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