王军太

　　摘 要：“以事实为根据，以法律为准绳”，一切决策的作出，都必须在法律的范围内行使，不能由执法人员按照自己的意愿随意行使，不能超越法治的界限，否则就是违法行为。然而，近年来个别行政机关的“选择性执法”行为，造成了执法的不公现象。唯有从立法规则、行政机关内部规制、司法审查等方面解决选择性执法的现实困境，才能遏制权力寻租和执法腐败，建设法治政府、法治社会和法治国家。

　　关键词：选择性执法;自由裁量;资源配置;司法审查

　　一、引言

　　“以事实为根据，以法律为准绳”，一切决策的作出，都必须在法律的范围内行使，不能由执法人员按照自己的意愿随意行使，不能超越法治的界限，否则就是违法行为。然而，近年来个别行政机关的“选择性执法”行为，造成了执法的不公现象。“选择性执法”行为背离了法治思维，严重损害了行政机关的权威性和公信力。

　　二、对“选择性执法”的认知

　　何谓“选择性执法”？选择性执法就是行政主体针对同种情况，有的作为，有的不作为，没有同等对待全部法律事实，以致侵犯公民平等权的法律现象。如同“有案必破”只是司法机关一厢情愿的法治理想一样，似乎完全杜绝“选择性执法”也只是一個美丽的童话。

　　现实中“选择性执法”存在两种不同的“行为选择”：一种是合理的选择性执法，另一种是不合理的选择性执法。

　　（一）合理的选择性执法

　　现实社会中情况多变，并且事物的发展往往超出已有法律的发展速度，致使依靠现有法律无法解决现实问题的局面时有出现。同时，受执法资源限制，对于违法行为进行有选择的处理，亦是属于正常范畴。例如，“严整严打”“重典治乱”“执法运动”等选择性执法情况的产生均据于此。另外，就我国目前现行的行政管理办法和司法领域相关规定，被动性执法十分普遍，具体表现在司法领域的“民不告、官不理”的“民告官”案件里以及行政领域的“被动发现后再处理”的行政管理程序中。

　　就这一方面来看，“选择性执法”可以通过有选择性的个别执法和抽样式检查，保证通过小量的执法资源得到良好的执法效果，提升社会各相关单位的自律自省意识。这一方式在现阶段还有很大的存在空间，对于社会管理、市场监管及经济调控等都起到了一定程度的积极作用。

　　（二）不合理的选择性执法

　　目前，由于有关选择性执法的程序不完善、规范性差，并且自由裁定空间过大，很大程度上使执法的具体化操作需要由执法人员的“道德”来控制。在这种基础上只能寄希望于执法主体具备圣人的所有特质，以致产生了诸多的问题。即便是合理的选择性执法，由于执法行为未体现“程序正义”，也会导致“公权力私有”的主观错觉，在客观上破坏了法律的威严和政府的公信力。

　　某些执法者和利益相关者由于未受到有效的监督，为了谋求私利和不合法利益，利用选择性执法的裁量权自由恣意妄为，形成所谓“非合理选择性执法”，以致公众对于选择性执法直接理解为“非法执法”。由于法律的滞后性、个案的特殊性、人情的现实性、利益的关联性，同案情不同处理方式普遍存在。这种不合理的选择性执法违背了公平、正义、平等的法治理念，让社会公众深感不满。故执法人员根据自己的主观恶好、利益诱惑来采取区别性对待是有违公正和平等原则的，更是一种权力寻租和执法腐败，理应受到约束和规制。

　　三、“选择性执法”的现实困境

　　选择性执法现象在实践中中存在诸多的法律问题。

　　一是法理和情理的价值冲突。我国五千多年的人情社会已形成其固有的道德价值理念，当作为行政执法依据的法律规定与人们的通常认知发生冲突时，行政执法人员该如何适用？例如，行政相对人基于救死扶伤而实施的闯红灯行为，行政主体对该违法行为是处罚还是不处罚？是应该保护个体生命，还是维护《中华人民共和国道路交通安全法》的尊严？如果执法者拦下为赶去医院救助患者而闯红灯的相对人并对其进行当场处罚，这无疑会威胁和损害患者的生命健康权，这在大多数民众心里也是不可接受的;如果执法者选择了为维护生命权而对该行政相对人没有作出处罚，这种“选择性执法”却可以得到大众的认同，这种“行为选择”是合理的和可被接受的。现实社会的复杂多样，法理和情理无法避免的冲突，导致行政执法“行为选择”的不可避免。

　　二是法律理解与法律素养的现实冲突。执法是个人主观意识主导的行为，执法行为则是执法者意志的外化表现。“选择性执法”除了受法律本身的影响之外，执法者个人的道德水准、法律素养和运用法律的能力等因素也非常重要。少数基层执法者的职业道德素质不高，不能约束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干扰;少数基层执法者对法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情况下不能深谙法条背后的立法宗旨和理念，不能本着尽可能贴近立法初衷的原则，作出合法合理的行政行为，较好地解决新生的社会问题和矛盾;个别基层执法者将自己的个人私利置于执法目标之上，将权力作为谋取私利的工具，采用不合理的“选择性执法”行为给自身带来各种直接或者间接的利益。行政执法人员对法律理解所应达到的认知程度和现实中个别行政执法人员法律素养低下的现状的冲突是“选择性执法”“行为选择”的又一困境。

　　四、“选择性执法”中“行为选择”的规制

　　（一）立法规制

　　面对不同情况，一要做到“选择性执法”与法律规则和法律原则之间的平衡，唯有严格按照程序进行执法，唯有经过公正程序检验的执法行为，才能保证实体权益的公正公平。行政程序是控权机制中最重要的环节，程序正义可以生成实体正义。二要制定细化而明确的裁量标准，执法者在执法过程中拥有的行政自由裁量权具有滥用的特质，而自由裁量权的存在又是法律和现实的双重需要。唯有限制和约束执法者随心所欲，恣意裁量的行为倾向，方能使裁量权的自由性在一定程度上得以约束。因此，必须明确执法过程中裁量权的运用空间和范围，细化裁量权行使的情形和可自由裁量的范围领域，在法律允许的自由幅度范围内，给予裁量权更为细化而具体的适用对象、适用情形和适用标准，将裁量权的适用空间依据不同的情形作出不同的适用标准，以保证执法的公正统一，从而在一定程度上约束不合理的行政执法的“行为选择”。

　　（二）行政机关内部规制

　　一是加强行政机关内部监督。行政复议是行政机關内部进行监督的一条重要途径，复议机关针对下级行政机关不合理的“选择性执法”行为，可作出纠正或责令下级行政机关予以纠正的复议决定，从而强化行政内部的监督作用。二是强化执法人员的责任追究。对于行政相对人而言，行政执法主体拥有优越的权力地位，“选择性执法”行为即是这种优越性的体现。面对不公正的“选择性执法”行为，相对人内心的抵制和抗拒唯有在执法人员承担相应的责任追究之时，才得到缓解和释放。建立不合理的“选择性执法”行为责任追究机制是合理的“选择性执法”行为的保障，从行政责任的承担到刑事责任的落实、从对行政机关的责任追究到对具体行政执法人员的责任追究、从个人的职务升迁和降免到名誉和金钱的处罚等多方面，建立对不合理的“选择性执法”行为责任追究机制，以确保执法人员不能、不敢进行不合理的“选择性执法”行为，从而达成实现“党和政府与人民群众的根本利益是一致的，是人民群众利益的忠实代表”的目的。

　　（三）加强对“合理的选择性执法”的宣传

　　目前，民众和媒体对于选择性执法问题关注度很高。这是因为“非合理”选择性执法问题的大量出现，已经逐渐在社会公众中形成刻板印象，以致于其本来的概念被社会所模糊和遗忘，而逐渐成为“权力滥用”的代名词。针对这一形势，必须加强对选择性执法本来意义的宣传，为正常需要所进行的选择性执法创造良好的社会环境。同时，消除社会不良印象，也是保证法律有效执行、政府公信力得以提升的重要手段。将合理的选择性执法所取得的成绩和效果进行有效的宣传，一方面可以增强对于特定事件、特定群体的威慑作用，另一方面能够在一定程度上消除群众的反感心理。

　　五、结语

　　因“选择性执法”行为存在的客观性和必然性，故需准确区分“选择性执法”的合理执法行为和不合理执法行为，接纳其合理行为而有效的规范和约束不合理执法行为。这对遏制权力寻租和执法腐败，对建设法治政府、法治社会和法治国家具有非凡的意义。

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