摘 要:北京作为我国的首都,扮演了政治中心、文化中心等多重角色,其行政区划在建国后也经历了一系列的调整。自成为首都以来,北京经历了辖区扩大、建制调整、撤县设区及城区合并等多个时期,形成了适应自身发展的行政区划。北京市区(县)行政区划调整的变革过程,是中国大城市在城市化过程中的缩影。因此,本文主要介绍建国后北京市区(县)行政区划调整的历史,区(县)行政区划调整的积极影响以及区(县)行政区划调整过程中存在的一系列问题。
关键词:北京市;撤县改区;行政区划调整;城区合并
一、北京区(县)级行政区划的变迁
(一)城市稳固时期(1949-1958)
新中国成立后,我國处于百废待兴的状态。这时需要稳固政权,发展经济。因此,这个时期,北京行政区划调整的主要表现为辖区的精简与扩大。1950年,城区被缩减为16个。1952年,城区被缩减为13个,并且改为地名命名,如西单、东单等。1956年2月,昌平县等4县划为北京管辖;1958年3月顺义县等4县划为北京管辖,10月平谷、怀柔等县划为北京管辖。经过合并与扩大,北京市在当时正式确立了13区4县的格局,奠定了日后北京区(县)级行政区划调整的基础。
(二)行政单位调整时期(1959-1996)
这个时期,北京辖区已经基本固定,其调整主要表现为建制的调整。例如,1960年1月,昌平、顺义等五区改为县建制;1963年,设立石景山办事处,该办事处67年被更名为石景山区。1974年设立区级石油化工区办事处,1980年撤销该办事处,设燕山区。1986年年,撤销房山县与燕山区,设立房山区。自此,北京辖10区8县。
(三)撤县改区和城区合并时期(1997-2015)
这个时期,北京通过了一系列的调整,最终取消了县级行政单位,全部改为区级。同时,首都功能核心区被合并。自1997年4月到2001年12月,顺义、大兴等6县撤县设区。至此,北京市辖16区2县。2010年,经国务院批准,北京宣武区、崇文区分别与西城区、东城区合并,形成新的西城区和东城区。2015年,密云、延庆两县撤县设区。至此,北京辖16区,县建制成为历史。
二、北京区(县)级行政区划调整的积极影响
纵观北京的区(县)级行政区划调整发现,这些调整对北京的积极影响主要是以下几个方面。
(一)北京辖区经济得以积极发展
行政区划的调整,使得北京市的某些城区能够摆脱地域限制,加快经济建设。例如,原来首都核心区南部的崇文、宣武二区,由于地域限制,GDP与北部的东城、西城二区差距较大。在行政区划图上,也表现出了典型的“南北差异”。此次合并后,北京将东城、西城二区的原有资源进行整合,达到“以北带南”的效果,从而打破曾经首都核心区的经济差异。曾经是县级的密云、延庆两区,在改为城区后,其财权收归北京市政府,市政府会保留原先作为生态涵养区的功能,同时再根据日后举办的国际赛事和城区规划,再赋予其旅游、教育等功能,使得城区发展更为多元化,推动当地第三产业的发展。这样的调整,推进了城乡一体化建设,也达到了城区间“先富带后富”的效果。
(二)精简行政结构,提高行政效率
在撤县改区和城区合并的过程中,北京从“直辖市——城区——县”转变为市区二级管理。而撤县改区的最大特点就是县级财权、决策权与人事权等地方政府权力收归到北京市政府,使北京各辖区的管理更为统一,也使曾经县属权力相关的各辖区行政机构精简。在城区合并的方面,由于行政单位的整合,使得从前两个区负责的事情,变成了一个区负责,减少了原来两个城区之间的推诿、扯皮,降低了行政成本与办公时间,行政效率自然稳步提高。
(三)顺应了政府职能转变的趋势与都市定位
我国现在正在从管理型政府向服务型政府转变,因此从行政区划的角度,调整行政区划,扩大了管理幅度。曾经县政府要解决的事情,现在变成了市政府统一解决,使其更加关注社会服务层面。
从都市定位的角度,北京的定位是政治中心、文化中心和对外交流中心。作为国际化大都市,北京会在第三产业上着力推进,而不是在第一产业上深耕。因此,撤县改区,将原先的农业经营活动与农村土地,转变为第三产业经营活动和城市用地,顺应了北京未来的定位。城区的合并可以优化城区的使用功能。例如,玄武、崇文两区的合并,不仅集中了首都核心区资源,而且可以加强对地域文化的保护。曾经集中在宣武区的宣南文化、皮影戏等非物质文化遗产,在城区合并后,不仅获得了保留,而且政府加大了投入,使其继续发展,稳定了北京的文化底蕴。
三、北京区(县)级行政区划调整中存在的问题
(一)群众民生问题
撤县设区后,原来的县级行政单位变成区级,在财政方面也会获得更大的支持。对于原先较小、经济能力较落后的城区,城区合并后资源会增多。但这是以牺牲较大城区利益为代价换来的,而民生问题又重点聚焦在住房、教育等问题上。2010年的城区合并,使原来崇文区、宣武区的居民们可以和西城区、东城区居民共享现有资源,表现为房价进一步上涨,择校也变得容易。但是,这又侵害了买房的人和原西城区、东城区居民的利益。因此,宣布城区合并后,许多居民在网上留言,表达自己的不满。
(二)“被决策”与民主决策问题
2010年的城区合并是在北京居民不知情的情况下成为事实的。城区合并后,北京市官方新闻发言给出的结果是“此次行政区划调整‘合时宜、顺民心、有基础”。综合多方消息来源,官方所理解‘民意基础大致体现在以下方面:自2002年起,陆续有专家学者提出调整行政区划的设想;2009年,北京市政协常委会正式提出调整区划的建议案;‘并区方案事先征求了四个区领导同志的意见,并得到普遍拥护。但是实际上,并没有人民群众在决策中参与,也没有普通民众的意见表达。因此,北京市政府在制定公共政策中的程序民主、征求意见等方面还需要做出努力。
(三)文化保存问题
虽然城区合并后,政府加大了对于传统文化的保护,但是老城区的拆迁,仍是北京面临的一个问题。合并后的西城、东城二区,作为首都核心区,只能通过第三产业拉动GDP。因此,许多地产业、服务业在此扎根,导致房价持续上涨。老城区的居民要向环外搬迁,而原先的老建筑很可能无法保留,形成了一边保护传统文化,一边璀璨传统文化的悖论。
四、结语
自1949年至2015年,北京市经历了一系列行政区划的调整。在此期间,许多地区划归北京管理,同时行政区划变更频繁,主要表现为撤县建区和城区合并。至2015年,北京彻底告别县建制,成为了第二个无县建制的城市。
北京的行政区划改革,促使各辖区各尽其能发展优势,使得它们能够根据自身特色进行经济发展。同时,行政区划的调整,有利于行政结构的精简、行政成本的降低及行政效率的提高,順应了我国行政体制改革。最后,行政区划的调整,使得各个城区加快第三产业发展,使北京在经济全球化背景下,找准定位,成为国际化大都市。
但是,北京的行政区划调整,也有不尽如人意之处。调整区划后,百姓的民生问题、城区间利益的均衡问题、决策过程中的透明化和规范化问题以及传统文化、传统建筑的保留问题,都是北京需要面对的。
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