毕琳

　　摘 要：我国地域辽阔，各个地区常年存在着遭受不同类型不同程度的自然灾害频发影响的隐患。自然灾害中产生的不可预估的损失，严重威胁到人民群众的生命财产安全并一定程度上影响了我国经济平稳运行社会稳定发展的进程。做好应急管理工作是最大限度减少自然灾害带来不利后果的主要对策。因此，以福建省强台风“玛莉亚”灾害为出发点，着力分析我国应对自然灾害在应急管理方面存在的应急预案体系待优化、多元主体联动未形成、乡镇政府定位不明确等问题，并提出实质性的对策建议，对于建立现代化科学化标准化的自然灾害应急管理系统具有一定现实意义。

　　关键词：自然灾害;应急管理;台风“玛莉亚”

　　习近平总书记指出，“要重点防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，常备不懈，提高防大灾、救大险的能力，做好抗击重大自然灾害的准备。”这就意味着我们必须要做好应急管理工作。“应急管理又称危机管理或者紧急事态管理，是对于特重大事故灾害及其产生的危险问题提出的保护生态环境安全以及人民群众的生命安全、财产安全的有组织的政府行为。”应急管理在应对自然灾害中的价值受到广泛关注。在此基础上，认真研究福建省应对强台风“玛莉亚”的应急管理行为，有助于提高我国在自然灾害方面应急管理能力。

　　一、概述

　　（一）我国自然灾害基本概况

　　我国是世界上受自然灾害发生影响最严重的国家之一。据统计，2013年到2017年，我国在自然灾害方面有受灾人口114704.4万人次，受灾死亡人口7656人次，直接经济损失19937.9亿元。2018年前三季度，我国自然灾害以洪涝、台风灾害为主，干旱、风雹、地震、低温冷冻、雪灾、森林火灾等灾害也时有发生。各类自然灾害共造成全国13000万人次受灾，563人死亡，9.6万间房屋倒塌，直接经济损失2522.8亿元。自然灾害的频发不仅给人民群众生命财产安全和精神心理健康带来危害，而且威胁到我国经济社会发展和政治社会稳定。尽早完善自然灾害应急管理系统成为亟待解决的重大课题。

　　（二）我国应急管理现状

　　我国的应急管理研究是从“非典”后开始具有现代意义的，在经过了萌芽时期、快速发展时期、和质量提升时期后，应急管理体系基本建成，应急预案逐步完善、应急管理法律体系建立、应急管理能力得到了与日的增强。在《深化党和国家机构改革方案》提出的组建应急管理部之下，我国应急管理改革达到了一个新的高度。虽然我国应急管理工作有了一定基础，并取得一定进展，但是由于我国应急管理起步较晚，导致在应对自然灾害的应急管理方面仍然存在着应急预案体系待优化、多元主体联动未形成、乡镇政府定位不明确等诸多问题，使应急管理这种现状不能满足人民对于社会安全和社会保障方面的社会性需要。为了使应急管理事业得到长久的发展，就需要持续完善我国防灾减灾救灾的能力，并不断提高我国“一案三制”应对灾害的水平。

　　二、台风灾害中应急管理工作存在的问题

　　（一）联动协作机制不健全

　　在防灾减灾救灾的复杂工作中，福建省政府没有充分利用社会力量也未发挥市场的力量。未形成政府、公众之间相互合作、互相帮助、共渡难关、共担风险的社会动员机制。也未构建政府负责、企业主体、公众参与的应急治理体系。多元共治体系不仅仅是政府、企业的事情，也非不同主體的作用机械相加，而是一个涵盖多元主体，明确界定各方职责的总体框架。多元主体联动协作机制不健全是应急工作中存在的最显著问题。此外，跨区域的的协同缺少明确的制度规范，现场指挥后方指挥随机性强，造成了跨区域的联动机制也存在了问题。

　　（二）应急预案体系待优化

　　新时期的台风灾害具有综合性、异常性、衍生性。2018年7月11日9时10分，第八号台风“玛莉亚”以其强度大、移速快、风力强，直扑福建省连江县黄岐半岛沿海，登录时中心附近最大风力14级、最低气压960百帕。福建中部成为累计雨量最强区，受大到暴雨影响的福建福州累计降雨量高达150～200毫升。处置难度的增大使传统的应急预案体系已经不具有对于现代灾害精准部署的针对性。在应急管理部组建的影响下，13个部门的职能被整合并进行统一指导，因此根据以往的应急管理体系对各部进行分别调度和指挥的方式已经无法适应当下新形势，宏观层面的预案还需进一步明确。在应急管理体系的编制过程中，我国缺乏对于风险分析工作环节的重视，对具体灾害的分析程度不够，会引起程序过于泛泛，规定过于粗糙，最终就会导致预案到实践中难以落到实处。福建省的应急工作在宏观指挥下同样受到影响。此外，应急预案实用性不足是核心问题，在相关部门和企业的预案编制中，过于重视符合规矩的普遍性，而轻视了具体灾难具体分析的特殊性，失去可操作性的预案就会如同“白纸”一样的存在。

　　（三）乡镇政府定位不明确

　　受台风“玛莉亚”影响，福建省多地出现施工作业停止、海滨景区关闭、飞机航班延误、客船航线停航、基础设施受损等情况。据统计，福建省此次受灾人口达到72.68万人次，254间房屋不同程度倒塌，紧急转移25.52万人;直接经济损失达29.02亿元。强台风“玛莉亚”最终造成4省18市101县128.3万人受灾，1人死亡，300余间房屋倒塌，直接损失32.8亿元。造成如此惨状，其中乡镇政府的职能定位不明确是原因之一。最近几年，福建省乡镇政府进行防灾减灾救灾的能力得到提升，但对于频发的自然灾害的挑战中，仍然不容乐观。乡镇政府是国家各项工作得到确切落实的立脚点，一旦灾害发生，乡镇政府有可能抓住救援的最佳时间，把灾害控制在最低损害状态。但事实是，灾害发生之后，乡镇政府难以独立部署工作，而是受到上级政府的层层领导，决策需要逐级上报，从而在等待中失去良好时机。除此之外，乡镇政府缺乏应急管理方面的人才，没有充足固定的应急经费，在物资储蓄方面也相当匮乏等问题使得乡镇政府难以真正发挥实际作用有效应对各种突发自然灾害。

　　三、提高自然灾害应急管理能力的对策

　　（一）完善联动制度，加强区域协调

　　在加强台风应急管理的工作中，号召各方应急管理力量共同行动是降低重大台风灾害影响的首要举措。“人心齐，泰山移”，只有明确建设成“政府负责、部门联动、企业主体、社会参与”的一体化协同配合、高效衔接的机制方可有效抵御台风的造成的巨大危害。应该通过制订《国家应急响应整体框架》来调动各方力量，促进积极参与，并使政府、各部门、企业、民众在台风发生后，有第一标准可以依靠，共同承担应急管理的重务。建立明确的跨地区协调制度性规范，如珠江三角洲区域联动制度、华东地区联动制度等，可以解决跨域协调机制不成熟的现状以及现场与后方指挥职责不统一的问题。采取巨灾保险的方法在转移台风灾害的风险的方面起到积极的作用，所以最终需要建立结合风险特点，保费合理制定、及时有效保障的城乡居民台风巨灾保险制度。

　　（二）制定合理预案，做好相应防范

　　完善宏观层面的战略级应急预案，提高对于重大台风灾害的授权和免责的关注度。使一线工作人员拥有事先授权，事后免责的特权。使应急预案具有实用性。此外，我们要及时做好总结评估，规律更新应急预案。可以制定具体合理的时间表，每年两次集中对灾害事件的影响和应急管理的效果进行总结，并协同连带对应急预案进行评估改进。其中，总结要全面、细致、科学。如开展网上问卷调查，得到公众如实反应。评估要客观、具体、专业。最终综合政治、经济、文化、环境等多方面因素及灾害未来发展趋势对应急预案进行修订。预案制定之后，要有将预案公示于公众的环节，通过“改进-公示-再改进”的方式使应急预案真正具有科学性和可操作性。

　　（三）正确定位乡镇政府，提升应急能力

　　乡镇政府之所以权力无法施展，职能有所限制的主要原因是在已经出台的自然灾害应急管理的法律法规中，未对于在县级以下的人民政府做出规定或者有所提及却是模棱两可的。国家加强对乡镇政府的重视，明确完善法律法规中缺失的乡镇政府部分，使之能真正“在其位，谋其政”，有法可依。在人才缺失方面，首先要对在职人员进行筛选，优胜劣汰。其次招聘具备灾害管理能力以及丰富的个人经历的官员进行补位。在物资缺乏方面，政府应在实地调查之后，根据实际情况进行资源补给，合理扩大物资储备。在缺乏固定的经费方面，除了政府要进行物质支持使乡镇政府的事权与财权想匹配之外，可以像社会请求帮助，成立应急管理基金会，“一方有难，八方支援”全社会一起助理乡镇政府解决实际问题。

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