摘 要:十九大报告明确指出城镇化目标和中国城镇化发展现状,中国已经提前进入城市化和逆城市化并举的阶段,特色小镇发展最好的窗口期已经到来。特色小镇建设是河南省在经济新常态背景下,实现产业转型升级的新抓手、破解城乡二元结构的着力点、加快美丽乡村建设的推进器、厚植城市底蕴与历史文化的传承器。我们一定要摒弃特色小镇就是要处处求新、是新一轮的造城运动等认识误区;注意小镇建设定位不清,行政干预过当,创新集聚转化困难等建设上的问题,对空间载体、外部条件、规划内容等进行研判,警惕在规划上出现问题。
关键词:特色小镇;现实意义;现状问题
随着《河南省重点镇建设示范工程实施方案》及国家发展改革委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》的下发,河南省把加快建设美丽特色小镇作为落实新型城镇化战略部署和推进供给侧结构性改革的重要抓手。十九大报告明确指出城镇化目标和中国城镇化发展现状,中国已经提前进入城市化和逆城市化并举的阶段,特色小镇发展最好的窗口期已经到来。学者专家对特色小镇的规划建设、政策研究、实施路径以及创建试点等进行了多角度、全方位的研究和探索,特色小镇建设也取得了一定的成效。在这个关键的时期,清醒认识河南特色小镇建设的现状尤其是存在的问题,方可为进一步探索其发展路径提供现实依据。
一、河南省特色小镇建设的现实意义
特色小镇建设虽然发端于浙江,但迅速得到中央和地方许多政府的重视,究其根本原因就在于特色小镇建设对经济、社会发展等具有非常重大的现实意义。
(一)特色小镇建设是河南省在经济新常态背景下,实现产业转型升级的新抓手
从世界范围看,建设特色小镇已经成为引领一个国家经济发展的重要趋势。当前,创新驱动和产业结构调整是我国经济发展的新常态,特色小镇是经济转型的必然产物。在加快地方产业结构转型升级中,特色小镇将成为重要的创新驱动力,发挥着重要的经济功能,承担着推动产业升级转型与结构调整的重任。特色小镇的重要特色之一是产业定位“特而强”,这样的布局思路,必将摆脱传统产业布局的“大而全”、“小而弱”等现象,将特色产业、文化传统、社区建设等进行有机而有效的融合,真正打造小镇的产业特色。
(二)特色小镇建设是河南推行新型城镇化,破解城乡二元结构的着力点
传统城镇化所走的城市膨胀式发展道路很大程度上加重了我国的“城市病”。农村人口涌入城市,留下来的很多农村资源又被城市无限度攫取,既加剧了农村的凋敝又并不能真正解决城乡二元问题。2016年河南省出台了《河南省人民政府关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》(豫政〔2016〕31号),要求“以创业带动就业,汇聚经济社会发展的巨大动能,为中原崛起、河南振兴、富民强省提供有力支撑”。如果能够把特色小镇作为推进“大众创业、万众创新”的重要载体,在城市周围打造特色小镇,继而将特色产业引入特色小镇,不仅能完善产业结构,而且解决了农村剩余劳动力的就业问题,真正实现产城融合和城乡融合。城市相对来说创业成本较高,科技含量高、资金相对不足的年轻创业者更原意选择距离城市较近、成本相对较低的特色小镇作为理想的栖息之地,人才匮乏问题也迎刃而解。
(三)特色小镇建设是河南省加快美丽乡村建设的推进器
河南省自2013年开始启动“美丽乡村”建设试点工作至2017年试点项目已经上升到300多个,美丽乡村建设进程在不断加快。但村庄规划标准较低、村民缺少主动参与、基础设施比较滞后等现象也广泛存在。而特色小镇的建设既能借助于特色产业解决周边农民的就业、创业问题,也可通过集中居住,改善了农民的生活状况。因此我们可以说,拥有“精而美”的城镇形态和“活而新”的制度设计的特色小镇必将成为加快美丽乡村建设的助推器。
(四)特色小镇是厚植河南城市底蕴与历史文化的传承器
随着城镇化进程如火如荼,摊大饼、盲目崇洋等思想的侵蚀下,随意克隆导致城市形象单质化、建设性破坏导致城镇满目疮痍、功能至上造成城市文脉断裂等现象比比皆是。很多城镇特色逐渐丧失、历史文脉惨遭割裂,历史文化底蕴荡然无存,城市的识别性、特色性也日渐消亡。2017年7月16日,河南省住建厅下发通知,要求“各地在推进特色小镇建设中,要尊重小镇现有格局,保持和彰显小镇现有特色,不要盲目拆老街区、盖高楼,搬袭外来文化”。文化底蕴丰厚是特色小镇的基本特征之一,辨識度高是特色小镇的发展定位之一。特色小镇说到底是一种文化差异化表现,它不仅仅是一个经济名词,更是一个文化名词。如果没有文化定位和引领,如果不深度挖掘产业的文化附加值,让文化要素提升产业含金量,成为产业发展的内生动力,很难谈到其特色的持久性。河南省很多城镇乡村文化内涵丰厚,现在已经入选的国家级特色小镇更是注重突出地域文化,比传统的美丽乡村等更能体现本土文化的价值。
二、河南省特色小镇建设中存在的突出问题
现在河南省已经有15个国家级特色小镇,对这些小镇和正在建成的一些小镇的基本情况进行梳理,尤其是理性分析它们在发展过程中存在的问题,对下一步实现“重点培育成100个左右特色示范小镇,其中30个以上达到国家特色小镇示范标准”这样的目标大有裨益。
(一)对特色小镇内涵认知上存在误区
1.特色小镇就是要处处求新。特色小镇提倡创新,但其绝不是为了求新而创新,这是伪创新。“无特色不小镇”,特色小镇就是要处处求新、标新立异,这是最典型的认识误区。具体的做法则是从内容到形式、从规划建设到运营,都要推翻以往经验,全部求新。甚至会出现跳出现行法律框架的“创新”、抛却城乡规划法的“规划”、蔑视相关法律准绳的“运营”。个别地区想凭借好的出发点大胆试、大胆闯,莽撞出台“规划管理负面清单”的概念,导致极易走向极端,使现行规划、实施、管理等都将陷入被动局面。
2.特色小镇是新一轮“挣牌子、挣帽子”造城运动。当前,经济新常态背景下,我国传统传统工业驱动力衰减、增长难以为继。政府主导下的城市扩张的城市发展路径已到尽头,“特色小镇”一出,地方政府似乎又看到了新的曙光,以为又可以开辟新一轮的造城运动。不少地方政府参照浙江省特色小镇的成功案例,投机地窥到了“挣牌子、挣帽子”的机会,以为又可以借机向上级政府要政策、要资金,以PPP为名的变相地方债、以特色小镇之名行地产投资之实、一律主打“旅游”概念、简单复制“成功”案例、增量圈地的盲目扩张等投机取巧的情况屡见不鲜。清华大学杨永恒教授指出 “一些地区的特色小镇一哄而上,掀起了新一轮造城运动,容易千镇一面。部分地方在特色小镇建设上大包大揽、大拆大建,一些特色小镇缺乏产业引领,面临类房地产倾向。”以特色小镇为噱头的造城运动,无疑是曲解了特色小镇的内涵,成为了挂羊头卖狗肉。
(二)在“特色小镇”建设上存在突出問题
1.小镇定位不清、内涵挖掘不够。具体来说,一方面,拼凑痕迹明显。定位不清导致核心区不明显,边界模糊。部分地方偏离了特色小镇建设的初衷,套用特色小镇的概念,混淆了城市与镇的区别,将城市中心区的一部分圈起来,或者将城市CBD的一部分划出来起个名字叫“特色小镇”,甚至把已经发展起来的地区使用“特色小镇”的概念去进行包装。有些地区将“核心区”等同于重点项目的“占地面积”;有的小镇缺少明显的“地标”和展示中心,有的缺乏彰显小镇特色的建筑外观、生态绿地和相应的社区配套等。另一方面,特色内涵挖掘不够。纵观现有特色小镇的成功案例,有的以文化生态资源为依托打造休闲度假型小镇,有的基于已有优势产业进行上下游延伸和多元复合,打造产业特色小镇。成功案例给我们的启发是特色小镇建设必须要基于小镇自身的自然禀赋与文化积淀来展开。但现有的状况却是有的地方盲目崇洋、崇外,认为必须植入外部因素才足够高大上,对最接地气最能彰显地域特色的要素视而不见,从而导致特色小镇纯粹生搬硬造,毫无地域特色,本质上是又回归到了“造城”式的传统城镇化道路。
2.行政干预过当,运营主体错位。特色小镇的重要特色之一是制度设计上 的“活而新”,即建设机制活、制度供给新。即摒弃政府统揽一切进行招商引资和强制性管理的传统做法,真正把市场化机制作为特色小镇的活力源泉,采用“政府引导——企业主体——市场化运作”的机制灵活运作。但是在实际工作中,党政部门主导加上管委会的城镇化活动依然存在;部分地区政府招商的主体地位依然难以撼动;资质雄厚的市场主体依然难以引进;引进的项目细碎化严重,核心产业不突出;个别地方甚至自行组建开发公司,造就名义上的市场化主体等,从根本上违背了“活而新”的特色。
3.创新集聚转化困难,产业层次不高。特色小镇是经济的新业态,具有广阔的品质提升、特色增强的发展前景。从实际情况看,部分小镇产业、行业影响力较弱,业态创新及商业模式都有待提高。依然是传统产业集聚区、工业园区的旧路子,即便象征性地建立了孵化器、众创空间等创新创业平台,但受旧有生产经营模式困囿一时难以适应转型发展。政策制度的创新在特色小镇建设中也至关重要,中央要求“各地、各有关部门要整合优化政策资源支持特色小镇建设”,但配套政策跟不上、可操作性差等问题在各个层面都有体现。如土地指标获取的问题,各地都存在很大问题,而有些地方为吸引市场主体而颁布的优惠政策甚至与现行法律法规撞车。
(三)在“特色小镇”规划上面临着挑战
相比传统规划对象,特色小镇在空间载体、特色内涵、外部条件,以及规划内容、实施要求等方面具有明显的多元、复合特征,这也正是特色小镇规划的难点和创新出发点所在。
1.空间载体各异。从已有特色小镇创建名单看,有以产业园区或产业集聚区为载体的,如镇平县石佛寺镇小镇;有以传统文物为载体的,如孟津县朝阳镇;也有以旅游景区为载体,如巩义市竹林镇等。基础迥异的空间载体决定了特色小镇不同的创建路径,虽可借鉴但不宜全盘照搬,必然对规划创新提出了更高的要求。
2.选址条件特殊。特色小镇的选址相对特殊,一般在城市边缘,或受交通分割,或地形起伏变化,边界不规整、用地条件较为复杂,这就对规划设计形成很大制约,需不断创新思路加以应对。
3.规划任务紧迫。特色小镇建设是极其综合且需充满创新,规划设计中既要满足建设、投资、品质等多方面的要求,又要考虑空间布局内容的可实施性,还要兼顾招商引资方向等,此外还有明确的时间目标与考核标准,可谓时间紧、任务重、压力大。
4.规划内容复杂。特色小镇的规划起点高、标准高,各种元素相互关联,强调规划的综合性和落地性。概念策划、总体规划、空间规划、产业规划、旅游规划、景观规划、社区规划等缺一不可。从实际看来,部分特色小镇项目相对疏散、功能叠加不足。如产业与旅游功能融合不够,存在硬把成熟风景旅游区纳入特色小镇规划的现象;又如产业与文化功能融合不够,既不关心产业自身的历史文化与内涵,又不充分分析小镇的历史风貌和现实状况,存在人为打造创意时尚中心以应付需要的情况;再如产业与社区功能融合不够,存在规划几栋人才公寓就把小镇包装成了“众创空间”等现象。这必将为前期的设计规划带来挑战。
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