狄靖博

　　摘 要：本文主要研究的是乡镇政府依法行政困境的分析，包括依法行政的概念分析、乡镇政府依法行政困境的现象分析、乡镇政府依法行政困境的原因分析和乡镇政府摆脱依法行政困境的措施分析。本文的主要目的是为部分陷入依法行政困境的乡镇政府提供一些参考办法。首先，从理论分析的角度出发，解释了何为依法行政；其次，总结了乡镇政府依法行政困境过程中呈现了三种违法现象；再次，深入分析造成这三种现象的原因；最后，针对这些原因提出了三个对策。

　　关键词：乡镇政府；依法行政；信息公开

　　中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”已成为各级政府在政府建设的主要趋势。乡镇政府是国家在农村设立最基层行政单位，促进国家政策方针在基层的执行。加强乡镇政府依法行政是全面推进依法行政、建设法治政府的重要基础，而深入分析当前乡镇政府依法行政状况也具有重要的意义。

　　一、依法行政的概念界定

　　依法行政形成于资产阶级人民主权和分权制衡理论中，基本精神是在于国家立法符合人民意志，法律的制定和执行必须规范于法的框架下，防止专制独裁。由于各国的国家权力各不相同，对依法行政的概念界定也有较大差异。

　　在我国，依法行政是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规范的职权范围内，对各项社会事务依法进行管理，并对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。它主要包括以下几方面内容：

　　1.行政的主体必须依法产生，行政权力的取得必须依据法律。政府是法律的执行机关，是权力机关的执行机关，政府的行为就是为了更好地实现全体人民的利益。政府从来没有“天生的权力”，它的权力来源于法律。所以，政府要依法行政，首先要有合法的权力来支持它的行为，否则就是违法。

　　2.政府的行为必须符合法律。“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样，一方面使人们可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障；另一方面，也使统治者被限制在适当的范围内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力，以达到上述目的。”

　　3.违法行政应承担相应的责任。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或任何属下胡作非为，而要求免受法律的制裁。公民社会中的任何人都不能免受法律的制裁的。”

　　二、乡镇政府依法行政的现状分析

　　（一）行政权力使用程度不当

　　在基层依法行政管理实践中就会存在两种不良的现象：一是权力的使用不足，表现在基层政府的行政权对基层社会的控制和管理不足；二是权力的过度使用，表现为基层政府的行政权对基层社会和人民高度的控制和干预。第一种现象的发生会产生基层行政管理人员有法不依、执法不严，国家和政府制定的各项法律、法规得不到有效的贯彻；第二种现象的发生会导致基层权力的腐败，产生违法不究的严重后果。

　　（二）行政执法不合理

　　行政执法是国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理职权，贯彻实施国家立法机关制定的法律的活动。行政执法合理是政府的行政行为应当符合法律的精神和公平正义。行政执法不合理的根源是由于对与自由裁量权的滥用，所以行政执法不合理的情况普遍存在于基层社会。自由裁量权是行政机关在做出行政行为时具有选择的余地。当前，有部分乡镇基层行政人员没有经过专业的培训，还有部分是乡镇政府的职能部门雇佣的社会闲散人员，甚至有些是“走关系”进入乡镇行政系统，这几类人员对行政业务相当陌生，而且他们的法律素质也比较淡漠，缺乏为人民服务的思想观念。所以，在基层管理实践中难免出现滥用自由裁量权的行为，损害人民群众的合法利益。例如，暴力执法、钓鱼执法、突击执法等违法执法方式。

　　三、造成乡镇政府依法行政困境的原因分析

　　（一）行政人员的行政素质和农民的法律意识不高

　　“依法行政的重点在基层，难点在基层。因为乡镇是农村各种矛盾、各种关系的汇合点，是一个多功能的政治经济社会实体。” 乡镇行政机关人员没有足够的法律意识，对依法行政的认识不到位，未能依法行政，工作方法简单和陈腐，甚至视法律为儿戏，存在许多法律“盲点”的实际问题。乡镇行政管理人员依法行政能力不高，行政违法现象时有发生，思想上，重人治轻法治；工作中，喜欢凭主观臆断下命令，不愿按法律规定去办事，致使有些政策不合法，造成工作失误。

　　农民维护自身正当权益的法律意识薄弱，法治思想严重不足。首先，农民群众对法律不够了解，有些不相信法律，不相信法院能为他们讨回公道。其次，他们觉得打官司麻烦、费用较大。最后，由于农民法律知识的缺乏，助长了乡镇基层政府的歪风邪气。依法行政法，建立治政府自然陷入困境。

　　（二）行政信息公开不透明

　　鄉镇政府在履行其职责的过程中制作的或获得的涉及人民群众利益的信息因该及时、准确地公开发布。这些信息既是公众了解乡镇政府行政行为的重要途径，也是公众监督乡镇政府行为的重要依据。基层群众由于政治意识淡漠，不会过于关注乡镇政府的各项事务，只会在意与自己利益有关的信息。乡镇政府应该公开的信息由于种种原因没有公开，即便是公开的信息也存在不完全，不及时，不准确等问题。这就容易导致乡镇政府的行政管理人员在履行相关职责的时，陷入困境或增加管理难度。

　　四、完善乡镇政府依法行政的对策

　　（一）促进官民沟通，拓宽沟通渠道

　　1.完善信息公开制度。公开政府行政信息是政府与群众有效沟通的前提。政府信息公开条例实施以来，有力地推动了政府信息公开的步伐。乡镇政府哪些信息应当公开、哪些不应当公开都有明文规定，但在实践过程中又存在着不小的差异，所以要及时总结经验，进一步明确政府信息公开的范围。在政府信息公开的基础上，大力推进政务公开，不断扩展政务公开事项和领域，完善政务公开的程序和机制，丰富政务公开的渠道和形式，让权力在阳光下运行，方便人民群众了解政府可以干什么、不能干什么。

　　2.建立完善信访制度。信访是人民群众主动与政府沟通的重要渠道。乡镇政府通过建立信访部门，了解人民群众对乡镇政府及其工作人员行政工作的看法，收集群众的宝贵意见，及时总结工作经验，进而改进工作。完善信访制度要重视信访这一主体功能的发挥，畅通信访渠道，方便人民群众提出意见和建议，建立便捷有效的民意表达、沟通平台，保持政府与人民群众之间的有效互动。

　　（二）提高行政能力，塑造价值观念

　　乡镇公务员身处依法行政第一线，是国家基层机关与基层农民群众之间的媒介。乡镇依法行政要取得良好的效果，必须要建设一支高素质的乡镇公务员队伍，乡镇公务员队伍的建设要集中落实在乡镇公务员依法行政能力的提升和观念的转变上，因为乡镇公务员法律水平的高低，直接影响整个公务员队伍使用法律的能力与水平，相应地影响到法律的尊严以及政府的形象。具体来说，乡镇公务员要树立两种价值观念：一要树立法律角色意识，在行使职权时要意识到权力是人民赋予的，公民在法律面前人人平等，公务员与普通公民一样，法律地位是平等的，没有任何特权。二要树立公正执法的法律服务意识。乡镇公务员不仅要明确责权一致的法律责任，也要积极依法参与社会服务，将服务意识贯穿在依法行政的整个过程中。

　　（三）鼓励群众参与乡镇政府工作

　　人民群众参与到乡镇政府工作中来，一方面可以促进乡镇政府工作决策的民主性和科学性；另一方面可以有效的监督乡镇政务的开展，提高行政效率，减少工作失误。提高群众的参与积极性，乡镇政府应该做好以下三个工作：

　　1.转变人民群众政治参与的观念。在马克思唯物主义中社会意识对社会存在具有反作用力，先进的社会意识促进社会发展。首先，转变人治的观念，树立法治的观念；其次，转变政府包干一切的计划经济时期的观念，树立政府权力有限的社会主义市场经济时代的观念；最后，转变进入行政系统的内部参与观念，树立监督行政系统的外部参与观念。

　　2.拓宽人民群众参与的渠道。随着网络技术的不断发展，成本不断降低，互联网也扩展的广大城镇和相当部分的农村地区。人民群众参与的渠道的多样化不仅仅局限于线下的信访制度、听证制度等，还要拓展线上的民主评议、民主监督等参与方式。

　　3.充分发挥村民自治委员会的自治作用。村民自治委员直接反映着村民最根本的利益诉求，是农村地区最为重要的自治组织。村民通过村委会了解乡镇政府的工作，乡镇政府通过村委会了解村民的情况。村民群众在村委会的组织下参与乡镇政府工作，反映相关情况，有利于形成合力，集中解决问题。

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