章明伟

　　摘 要：S县在基层社会治理领域首创的“民情地图”促服务工作机制，被誉为“基层社会治理的金名片”。本文梳理S县“民情地图”的主要做法，总结其成效，对“民情地图”的价值、完善方向、推广等进行思考。

　　关键词：社会治理；民情地图；总结；思考

　　2010年开始，S县开始探索、实践和创新“民情地图”社会治理机制，在基层社会治理机制创新过程中，形成了独特的县域社会治理经验，取得了显著的效果。五年来，笔者持续跟踪“民情地图”相关政策的制订和实施情况，积极参与“民情地图”取得成效和阻滞原因研究，同时开展一系列实证分析，探索“民情地图”的实践意义和理论基础，现将前期研究成果撰写成文，以供参考。

　　一、S县“民情地图”的主要做法和成效

　　（一）由来及做法

　　2010年4月，S县按照“网格化管理、组团式服务”工作要求，把全县401个行政村、6个城镇社区共划分为530个网格，并设置了20个乡镇网格和63个片区网格，抽调乡镇干部、涉农部门干部、农村党员干部和国土、教育、卫生、民政、社保、公安、农信社等相关专业人员共计4342 人，组建593个服务团队，以“住村入户、组团服务”的要求进驻网格，负责开展基层社会管理服务工作。但是，在推进过程中，一些问题逐步显现出来，一些干部身在基层心不在基层，不愿深入群众、体察民情，不同程度存在“进入了网格，深入不了群众”，“住进了农村，进不了农户”，“走进了农户，听不到民声、办不了民事”等一系列“不适应症”；一些干部过于热衷、甚至迷信电脑、网络的管理服务功能，以“电脑”替代“人脑”，以“电话”替代“谈话”，蹲在机关，不下基层，不会与群众掏心窝、交朋友，造成工作脱离实际、浮于表面。特别是一些网格服务团队进驻网格后，出现了“网格虽然设置了，管理却无从下手；团队虽然组建了，服务却无法跟进”的现象。S县基层干部遇到难题后，冷静思考破解方法，借鉴“谷歌”地图做法，手绘农村基本民情，对农户房屋位置、家庭人口、外出人员信息、党员联系责任区及联系农户情况、低收入农户在内的重点人员和防汛抗台等突发事件时村民的逃生路线一一给予标明。这种做法很快得S县委领导的肯定并定名为“民情地图”，随之迅速在全县范围推广。2011年，S县委出台《关于构建“民情地图”促服务长效机制推进社会管理科学化的实施意见》，建立“民情地图”责任、更新、应用、考核和奖惩五大机制，进一步提升全县党员、干部服务基层、服务群众的能力。2012年，开始建设和完善“S县‘民情地图促服务地理信息系统”，“民情地图”从纸质向信息化转变。2013年，该县围绕为民、务实、清廉的主题，深入开展“作风建设年”活动。2014年，S县以开展第二批党的群众路线教育实践活动为契机，进一步加强乡镇街道干部队伍建设，切实解决好联系和服务群众“最后一公里”问题，开始推行乡镇街道住村干部双向选择、住村走访双向记录、住村绩效双向评价（三个双向）工作。

　　S县“民情地图”由“村情民情图”、“产业发展图”、“组织体系图”、“重点人员图”、“结对帮扶图”、“防灾避险图” 6张图组成。其中“村情民情图”综合反映村庄地形地貌、村容村貌、乡情民情、自然和人文资源分布；“产业发展图”主要标注村庄产业发展和农户从业情况；“组织体系图”主要标注村级组织、村级各类组织负责人以及村级基层管理服务体系建设情况；“结对帮扶图”主要标注需要结对帮扶的农户和优抚对象等情况；“重点人员图”主要标注需要重点联系、重点关注的人员情况； “防灾避险图”主要标注自然灾害隐患区域及避灾抢险线路等情況。六张地图各有侧重，组合起来形成了一个全面、直观、准确反映乡情民情的综合体系，为基层干部掌握村情民情、做好群众工作提供第一手材料。手绘“民情地图”完成后，该县在此基础上建立完善了“S县‘民情地图促服务地理信息系统”，完成了从手绘地图到电子地图的转变，并由此迎来了民情大数据时代。“S县‘民情地图促服务地理信息系统”全面录入了六张民情地图，并设置基础数据、民情日志、服务办事、短信互动、工作交流、系统管理、考试平台七大功能模块。目前已有117家企业接入了该系统，涉工部门根据各自管理权限，实行动态监控管理。“部门民情图”主要面对机关部门，截止2015年上半年，已有57个职能部门按照自身工作实际和需要，接入了该系统。

　　（二）主要成效

　　S县“民情地图”手绘“民情地图”并升级到“‘民情地图促服务地理信息系统”，努力把“民情地图”打造成为干部体察民情、群众监督干部的沟通平台，干部为民办事、群众便捷办事的服务平台，化解矛盾纠纷、创新社会管理的保障平台。S县委出台《关于构建“民情地图”促服务长效机制推进社会管理科学化的实施意见》，建立“民情地图”责任、更新、应用、考核和奖惩五大机制，将“民情地图”促服务工作作为一项长效机制固化下来，切实强化服务基层、服务群众的能力。同时，把严格考核作为重要抓手，在增强“民情地图”使用技能的同时加强党员干部队伍作风能力建设并长期保持。

　　1.进一步健全农村基层社会治理内容。一是“民情地图”成为一张联系群众的“连心图”。民情地图的绘制和使用过程，实际就是广大党员干部深入基层、走进群众、体察民情、改善民生、密切干群关系、转变干部作风过程，实现了“沟通面对面、服务零距离、干群心连心”。二是“民情地图”成为一张指引新农村建设的“作战图”。基层党组织、党员干部和网格服务团队对农村基层情况的了解和掌握更加全面深入，促进了基层党组织逐步向服务型党组织转型发展。三是“民情地图”成为一张引导平安建设的“和谐图”。广大基层干部更加全面地掌握了各种源头信息、安全隐患、矛盾纠纷，在处置信访、安全问题和自然灾害时，反映更加迅速，处置更加及时，措施更加具有针对性，从而有效地减少了人民群众生命财产损失，促进了农村社会和谐稳定。四是“民情地图”成为一张推动农村经济社会和生态文明建设的“发展图”。通过“民情地图”，基层干部对新农村建设“家底”、农村经济发展现状、低收入农户增收难题等有了更全面了解和认识，工作目的性和针对性更强。五是“民情地图”成为一张深化“网格化管理、组团式服务”的“工作图”。通过“民情地图”有效促进了基层管理服务中“上面千根线”与“基层一张网”的无缝对接，全面融合，较好地实现了“人脑”与“电脑”的对接、网格与管理的对接、服务与需求的对接，促进了基层服务体系的创新。

　　2.进一步完善基层社会治理机制。“民情地图”是S县贯彻和落实中央“推进国家治理体系和治理能力现代化”，不断改进和完善基层社会治理机制的大胆尝试和探索。为此，S县“民情地图”建立了“群众诉求四级响应机制”，对群众诉求按照性质归类，规定在5个工作日内分别由村、乡镇街道、职能部门、县领导或领导小组办公室进行答复办理；规定对答复办理情况进行民主测评，答复率、解决率和群众满意率必须达到90%以上，达不到的责成重新办理，实现了社会矛盾从“事后处置”向“事前化解”，社会治理从“被动”向“主动”的有效转变。如在S县2013年的“民情地图”促服务专项行动中，全县组织816名领导干部到401个村，493个企业走访，走访农户达4.8万户，帮助行政村解决实际问题1194件，解决农户实际困难和问题3895个（件），帮助企业解决问题196个，基层社会治理机制日趋完善。

　　3.进一步转变农村基层干部工作作风。习近平总书记2012年12月在广东省考察工作时强调，一个地方的工作，成在干部作风，败在干部作风；一个地方的事业，兴在干部作风，衰也在干部作风。党只有表现出良好的作风，才能塑造良好的党的形象，党具有良好的形象才能赢得人民的支持和拥护。近年来，S县党委、政府提出，要按照“提质、提速、提效”的要求，切实提高广大党员干部服务中心、服务基层、服务大局的能力，推动落实各单位岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制等五项效能建设制度；严格实行每周二全县“无会日”制度，推行“乡镇街道集中服务日”制度；推行乡镇街道干部“住夜”制度，开展夜学、夜访、夜谈活动。S县利用“民情地图”这个载体，大力加强党员干部作风建设，有效提升了S县党员干部工作的主动性和积极性，责任意识和担当精神不断强化，对当地经济社会发展起到了很好地促进作用。

　　二、提升和推广“民情地图”恰逢其时

　　（一）党和中央高度重视基层社会治理创新

　　党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届四中全会进一步指出：“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社主体自我约束、自我管理。”“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。”据统计，三中全会《决定》提及“治理”共有24处，四中全会提及“治理”共有10处，有82处强调“法治”。可以说，党中央将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标并指明方向，对中国的政治发展，对“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”的按时实现，具有重大而深远的理论意义和现实意义，“治理”和“法治”必将成为我国社会领域的新常态。

　　（二）S县“民情地图”已有一定的影响力

　　2010年4月，S县首创“民情地图”并迅速在全县范围推广。2011年，县委出台《关于构建“民情地图”促服务长效机制推进社会管理科学化的实施意见》，建立“民情地图”责任、更新、应用、考核和奖惩五大机制，进一步提升全县党员、干部服务基层、服务群众的能力。2012年，开始建设和完善“S县‘民情地图促服务地理信息系统”，“民情地图”从纸质向信息化转变。2013年，S县围绕为民、务实、清廉的主题，深入开展“作风建设年”活动。2014年，S县以开展第二批党的群众路线教育实践活动为契机，进一步加强乡镇街道干部队伍建设，切实解决好联系和服务群众“最后一公里”问题，开始推行乡镇街道住村干部双向选择、住村走访双向记录、住村绩效双向评价（三个双向）工作。这些举措得到了上级领导广泛好评，深受基层群众欢迎。2011年5月，时任浙江省委书记赵洪祝批示：“S县在推行‘网格化管理、组团式服务过程中，探索‘手绘乡村民情地图的做法，比较管用、实在，值得肯定。希望不断总结完善，深入实践，力求取得更大成效。”当年被编入全国党员学习培训教材《基层党组织加强和创新社会管理的实践》。2012年获浙江省第二届公共管理创新奖。2013年11月，中央电视台“新闻联播”栏目播出S縣《电力阳光服务便民图》新闻片。2014年，浙江省委书记夏宝龙的“工作十法”以“蹄疾步稳、急而不躁”的循序渐进法——S县：稳扎稳打深化“民情地图”为题将其列为十大典型案例之一。随着S县“民情地图”工作的不断推进和新闻媒体的持续报道，不少专家、学者已开始深入了解、研究“民情地图”，上级部门也持续给予关注，“民情地图”的影响力不断扩大。

　　三、几点思考

　　（一）对“民情地图”意义要再认识

　　S县“民情地图”社会治理机制通过将“网格化管理+住村政策+数据信息化”创新、整合成一套完整的系统，配以政策扶持，形成了独具特色的基层社会治理机制，是网络化、信息化时代的一种基层社会治理新模式，为我国基层社会治理创新实践提供了一种从想象到现实的范例。笔者以为，可从以下三方面对其意义进行再认识：一是“民情地图”社会治理机制集中了传统中国的管理经验。古代“以人为本”、“以和为贵”、“知己知彼”、“情理合一”等管理经验，都被借鉴到“民情地图”当中，如收集住户信息“知己知彼”，制定发展政策“以人为本”，处理邻里矛盾“以和为贵”等等。二是“民情地图”社会治理机制集中了中国共产党的革命经验。中国共产党在发展中被证明行之有效的革命经验，在“民情地图”中也得以大量采用，如坚持“实事求是”，一切“为人民服务”，大走“群众路线”等等。三是“民情地图”社会治理机制集中了现代政府的治理理念。如引导基层开展“群众自治”，构建“群众诉求四级响应机制”，推行干部“走访”、“住夜”制度等等，都在建立新型党群、政民、官民关系，转变工作作风等方面进行了新探索。

　　（二）对“民情地图”内容要再拓展

　　S县通过手绘“民情地图”并升级到“‘民情地图促服务地理信息系统”，使之成为一张联系群众的“连心图”、指引新农村建设的“作战图”、引导平安建设的“和谐图”、推动农村经济社会和生态文明建设的“发展图”和深化“网格化管理、组团式服务”的“工作图”，有效促进了基层治理服务中“上面千根线”与“基层一张网”的无缝对接、全面融合，促进了基层治理体系的创新。笔者以为，可在以下三方面对其内容进行再拓展：一是启动“指尖民情地图”APP开发。主动适应信息化时代，让群众在线阅览最新信息，对话部门及乡镇领导、驻村干部。二是推动“民情地图”联动“简政放权”，设立村“民情地图”服务点，让群众在基层享受服务便利，不出村甚至不出家门就办成各种手续。三是推动“民情地图”成为“历史见证人”，对其数据收集、变动进行保存，通过长时间的积累，成为具有研究价值的历史资料。

　　（三）对“民情地图”制度要再规范

　　近年来，S县不断出台相关制度，完善“民情地图”促服务功能。如出台《关于构建“民情地图”促服务长效机制 推进社会管理科学化的实施意见》等文件，建立“民情地图”责任、更新、应用、考核和奖惩五大机制，将“民情地图”促服务工作作为一项长效机制固化下来，切实强化服务基层、服务群众的能力。笔者以为，可从以下三方面对其制度进行再规范：一是强化“民情地图”转变干部工作作风、改善党群、干群关系作用，将其与“从严治党”、“依法治国”有效对接，探讨其作为党员干部年度考核、提拔使用和年终奖金发放依据的可行性。二是强化“民情地图”更新、应用功能，发挥其在传统村落保护、五水共治、六边三化三美、扶贫开发、产业升级等方面的运用，探讨其与司法、水电、文教卫等系统的互动。三是运用好《民情地图服务标准化试点项目》成果，出台“民情地图”信息制定、规范、录入以及统一化数据管理与运用等方面的管理细则。

　　（四）对“民情地图”推广要再造势

　　“民情地图”作为S县的一张“金名片”，宣传、推广价值巨大。筆者以为，可从以下三方面对其推广进行再造势：一是加强“民情地图”的研究。“民情地图”是S党实践中国特色社会主义“三个自信”的一个缩影，可以考虑在由县级层面统筹对“民情地图”开展深层次研究。如学习诸暨“枫桥经验研究所”，成立“民情地图”研究机构，加强“民情地图”的学术研究。二是加强“民情地图”的宣传。总结“民情地图”的成绩、成果，在明清古街选址建设“民情地图展览馆”。在强化市、县级宣传的同时，重视国家级、省部级的宣传，推动“民情地图”上主要宣传媒体、重点栏目，吸引上级领导和公众关注。三是加强“民情地图”的推广。力争“民情地图”成为S国基层社会治理创新实践的实验基地，年轻党员、干部的成长基地，密切联系群众的教育基地，促进其向社区、城镇乃至城市推广。