摘 要：
政府契约治理模式的出现是契约理论不断发展并在政治生活领域中日益应用的必然结果。政府契约治理模式是一种强调契约精神和理念、把契约置于政府治理中心的新模式。与传统政府管理模式相比较，政府契约治理模式具有公共政策目标具体明确、能够兼顾公平效率、治理结构合理、有利于形成良好的社会信任机制和能够提高公民的民主法律素养等优点。它对推动我国的政府改革和实现政府转型具有很强的现实意义。
关键词：政府契约治理模式；传统政府管理模式
目前我国已经进入了经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态体制“五位一体”的全面改革新阶段，政府转型是当前改革攻坚的重中之重，也是我国政治改革和行政发展的目标指向和基本趋势。大力推进政府转型，就是要实现管制型、管理型政府向契约型、服务型政府的转变及经济建设型政府向公共治理型政府的转变。它要求政府不仅需要转变管理职能，而且更重要的是转变治理模式。回顾40年的改革，中国社会经济取得的每一步进展都离不开政府作用的发挥，但随着社会经济的发展和社会公共需求的增长，传统的政府管理模式难以适应社会发展的新变化，不能有效地解决新时期所出现的一些新的问题，如社会诚信危机、严重的腐败现象、公共服务的短缺和低效率等等。因此，在全面改革的新阶段，为推动政治体制改革和政府管理体制改革，突破改革的瓶颈，就需要摒弃传统的政府管理模式，不断地进行治理创新，而完善和推广在实践过程形成的新的政府治理模式——政府契约治理模式，不失为一种好的选择。为此，本文对政府契约治理模式的形成、内涵、特点和优点作一初步探讨。
一、政府契约治理模式的形成
政府契约治理模式的出现是契约理论不断发展并在政治生活领域中日益应用的必然结果。关于政府与契约的关系理论，最早可以追溯到古典自然法学家所提出的社会契约理论。其主要代表是：霍布斯、洛克和卢梭。霍布斯认为，在进入政治社会之前，人类处于一种自然状态之中，并享有自然权利，但由于自然状态是一种“一切人反对一切人”的战争状态，人们生活在这种状态下非常痛苦，没有安全感，为摆脱这种状态，惟一的办法就是签定社会契约，“国家就是一大群人相互订立信约，每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”[1]同样，洛克也认为在国家产生之前，存在一个人人平等、自由、和平的自然状态，但自然状态存在三个缺陷：一是缺少明确的、众所周知的法律，二是缺少有权依法进行公正审判的裁判者，三是缺少一种权力来确保判决的执行。为克服这些缺陷，人们签定社会契约，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”[2]卢梭是社会契约论的集大成者，其理论的出发点也是自然状态。他认为，自然状态是一个人类最适宜的自由状态，但私有制的产生使人们进入堕落的“文明社会”，从而出现不平等，最终产生奴役，人们为了自我保存，就“相互约定，我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一成员作为全体之不可分割的一部分。”[3]于是国家和政府就产生了。霍布斯、洛克和卢梭三人的社会契约论虽然在具体表述上存在一定的差异，但其基本思想都是强调：人是生而自由平等的、国家起源于社会契约、合法政府及其权力源于法律、法律是基于每个社会成员协商而形成的契约、国家应该保障每个缔约者的自然权利等。他们的社会契约论充分论证了国家和政府的合理起源，也说明了政府实行契约化治理具有必然性。
在当代，社会契约论大师罗尔斯进一步继承和发展了卢梭等人的社会契约理论，在其名著《正义论》中，开创性地运用契约理论分析、论证正义原则，影响深遠。他认为，要实现真正的“公平的正义”，必须让人们是在“原初状态”的“无知之幕”的遮蔽下进行选择。在“原初状态”中，“没有一个人知道他在社会中的地位——无论是阶级地位还是社会出身，也没有人知道他在先天的资质、能力、智力、体力等方面的运气。我甚至假定各方并不知道他们特定的善的观念或他们特殊的心理倾向。正义的原则是在一种无知之幕后被选择的。这可以保证任何人在原则的选择中都不会因自然的机遇或社会环境中的偶然因素得益或受害。由于所有人的处境都是相似的，无人能够设计有利于他的特殊情况的原则，正义的原则是，一种公平的协议或契约的结果。”[4]罗尔斯的《正义论》复兴了古老的社会契约思想，它从契约论的前提来推导社会正义的原则，充分地论证了正义与契约的内在关系，显示了契约理论在当代的生命力，也表明了契约不仅可以用来说明政府和政治制度的合法性，而且也可以用来说明具有更广泛意义的社会制度的合法性，体现了契约在公共领域应用的重大价值和现实可能性。
如果说社会契约论和正义论对公共领域的契约运用还停留在抽象的理论论证层面，那么，随着现代重要的经济学理论：契约理论的发展及其在公共领域的日益应用，在政府改革的具体实践中，契约不仅作为一种重要的理念、精神，而且作为一种重要形式和常用工具已经突破了私人领域的界限向公共领域迈进。自20世纪80年代以来，为迎接新技术革命、经济全球化、财政危机的挑战，英美等西方发达国家纷纷开展了一场以追求“三E”为主旨的新公共管理（政府再造）运动。在这场运动中，现代契约理论被广泛应用于公共行政领域。这主要表现为，“作为市场经济主要精神支撑点的契约精神逐渐成为规范政府行为、提高政府治理能力的意识先导。西方国家的新公共管理运动用企业家的精神来塑造公共部门，通过引人市场机制、竞争机制等方式来提高政府公共服务供给效率，促进社会资源的最佳配置，创造了相对较好的经济绩效。”[5]“在新公共管理运动的实践中，合约制已成为新公共管理运动实践与运用的核心，竞争性的合约外包和短期合约成为解决官僚垄断和长期合约所产生‘顽疾的良药。”[6]契约作为勾连政府与非政府组织、政府与公民个人以及政府机构内部之间日常关系的工具，被广泛用于政府管理部门。尽管一些学者对新公共管理的理论和实践提出了质疑，认为它存在崇尚效率而忽视社会公平、抹杀公私部门的差异、选择错误的政府服务对象等缺陷，但没有人否定契约作为一种革新工具和理念的重要作用，合约制在公共部门大量应用是不争的事实。“无论从哪个方面去衡量，政府合同每天以无数不同的方式在影响着我们的生活。制定公共政策的公共官员和管理公共政策的公共管理者必须依赖合同来履行他们的责任。最后，政府合同的纯规模和范围意味着公共合同影响了包括从遍及市场的雇佣做法到作为整体的经济的运作在内的每一件事。”[7]如：在美国，日益增长的服务需求和有限的资源都需要使用契约完成公共任务，这些政府契约不仅包括政府购买合同、人事合同，而且还包括大量的跨部门跨权限的政府合作协议，“几乎所有的州都参与了州际协定的签订，而这州际协定又涉及越来越广泛的领域。”[8]这说明政府治理正在越来越多地通过契约或协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。[9]这种把契约置于政府治理中心的治理模式就是政府契约治理模式。
二、政府契约治理模式的内涵和优点
关于什么是政府契约治理模式，目前学术界较少有学者对其进行明确的定义。较早给“政府契约治理模式”下完整定义的学者是于正伟。他在《契约治理：现代政府的治理变革》一文中，将政府契约治理模式定义为：“通过契约安排，政府与非政府部门（第三部门、私人部门）协商合作，形成多中心的治理网络体系，共同参与管理公共事务、提供公共服务的过程。”[10]这里，于正伟是从政府部门与非政府部门共同提供公共服务的角度，即从政府外部契约治理的角度，给“政府契约治理模式”下定义。但笔者认为，这未免有些片面，因为真正的政府契约治理应该包括内部契约治理和外部契约治理两个方面。所以，笔者认为，所谓政府契约治理是政府通过契约工具（包括正式合同和隐性契约）的使用来实现相应的治理目的，它可以分为狭义的政府契约治理和广义的政府契约治理两个层次。狭义的政府契约治理仅涉及政府的对外关系，即政府与其他市场主体的关系。它是指政府不是以权威的身份而是以平等主体的身份参与公共治理，以最优契约化安排合理地界定和配置各市场主体之间的权利与责任关系，构建一个建立在信任、互利与合作基础上的社会协调网络，协调各方利益，优化社会资源配置，保证公共产品和公共服务有效供给的一种治理模式。从广义上讲，政府“契约治理的含义不能局限于一般意义上的公私合作契约方式，公共服务中契约化了的组织机构设置都应纳入这一范围中。”[11]所以，广义的政府契约治理既包括政府的对外治理，也包括政府的对内治理。它是指通过一系列正式和非正式的契约制度安排，在政府内部建立一种各部门权限明确、分工协作的责权利关系，形成一套有效的激励与约束机制，保证政府工作人员队伍的勤政、廉洁、高效和充满活力；在政府外部寻求政府与市场的平衡点，构建一个建立在信任、互利与合作基础上的社会治理协调网络体系，达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现效率和公平合理统一的一种治理模式。
与传统政府管理模式相比较，笔者认为，政府契约治理模式具有三个突出特点：（一）治理主体的多元化。传统政府管理模式的主体是政府，政府是权力中心，拥有绝对的权威，单独地管理公共事务和向社会提供公共服务，而契约治理的主体包括政府，但又不限于政府。社区组织、非营利组织、公民自主组织等非政府公共组织与政府一起共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任，非政府公共组织的权力像政府的权力一样能够得到社会和公民的认可。契约治理实质上就是还政于民，强调政府与非政府公共组织、政治国家与公民社会在信任与互利基础上的合作，是多元主体的合作共治。（二）治理方式的契约化。传统政府管理模式是一种政府凭借其政治权威发号施令，对社会公共事务实行直接、全面控制的管理模式，其权威源于国家强制力和人民服从。而契约治理是建立在缔约双方当事人合意基础之上政府与非政府机构之间合作与互动的治理模式，其权威主要源于契约和缔约双方达成的共识。契约治理的缔约双方不是一种管制与被管制的关系，而是一种互惠互利、平等协作的关系，双方权利和义务界定明确。（三）治理结构的扁平化。传统政府管理模式强调层级控制，权力高度集中，易于滋生腐败，行政管理层次多，管理方式单一，管理成本高，行政效率不高。契约治理对传统的政府垂直等级结构形成了巨大冲击，使政府治理结构呈现扁平化。它通过引入市场竞争机制，借助契约这一治理工具，对内，减少行政管理层次，裁减冗余人员，降低管理成本，提高公共行政效率；对外，改变传统国家垄断公共行政的局面，减少政府干预，实现政府职能优化，淡化传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提高公共管理水平及公共服务质量。
政府契约治理模式的这些特点使得政府契约治理模式较之于传统政府管理模式，呈现较多的优点。这主要表现为：第一，使公共政策目标具体明确，方便执行。在传统政府管理模式下，由于政府的公共政策目标尤其是战略目标，往往过于宏观、抽象，难以落实至具体的工作行为当中，很容易出现公共政策执行偏差。但在政府契约治理模式下，公共政策目标通过契约方式层层分解，形成具体可测的指标，落实到具体的人员，从而有效地保证公共政策目标的实现。第二，能够实现公私利益兼顾和公平效率兼顾。在传统政府管理模式下，由于政府拥有绝对的权威，在缺少约束的情况下，一些行政官员要么滥用行政权力损害他人的权益，要么公私合谋损害公共利益。而在政府契约治理模式下，公私双方在达成共识的基础上签定契约，构成一种互惠互利、平等协作的关系，双方的利益都有保障，权利和义务界定明确，形成了有效的激励和约束机制。第三，能够形成合理的治理结构。传统政府管理模式的组织结构是金字塔式的，强调层级控制，行政管理层次多，部门职能交叉与职能设置不够清晰、管理方式单一，使之难以适应当今社会结构所发生的深刻变革，也无法满足社会发展的需求。而政府契约治理模式的治理结构是扁平式的，具有快捷、灵活、高效、富有弹性的特点。它借助契约这一治理工具，建立分权制衡的组织体系，按照“公众需求”和围绕“结果”进行政府流程设计，对内有利于加强横向协调，消除政府内部纵向部门间的障碍和壁垒，调动和发挥公务员的积极性；对外提高政府对外部市场变化的适应能力。第四，能够构建适应现代社会需要的信任机制。在传统政府管理模式下，个体的信任机制是以熟人社会为基础的，信任度的高低依据人与人之间存在的血缘、亲缘、友缘、学缘、地缘等关系的亲密程度进行取舍，排斥“外人”和陌生化的主体。但现代社会是一个“陌生人社会”，个体的信任机制必须建立在契约和法律的基础上，而政府契约治理模式正好适应这一社会需要，它把契约双方都置于法律的保护之下，给他们提供“制度化信任”。第五，有利于增强公民的民主法律意识，提高其民主法律素养。公民民主法律意识的培养离不开具体的社会实践活动，只有经过民主训练和法律实践，公民才能对现实民主和法治产生感性认识。在传统政府管理模式下，政府是唯一的主体和权威中心，对社会公共事务实行直接、全面控制，公民处于被支配的地位，普通群众很少有民主训练和法律实践的机会，导致多数公民对民主和法制缺乏必要的认知。而政府契约治理模式强调的是多元主体的合作共治，公民能够以平等的身份与政府进行民主协商，签定契约，依法管理公共事务和提供公共服务，大量的民主实践机会为公民提高民主法律素养创造了条件。
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[8]Patricia S. Florestano. Past and present utilization of interstate compacts in the United States.Publius，Fall，1994，24（4），86.
[11]卢超.经由“内部契约”的公共治理：英国实践[J].北大法律评论，2009，（2）：572.
项目名称：汕头大学文学院宗教文化研究中心项目“现代契约型政府的内涵与宗教渊源”，资助编号STURCS-201807。
（作者单位：汕头大学 社会科学研究部，广东 汕头 515063）
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