张克明

　　摘 要：为了满足经济发展对建设用地的巨大需求，国家通过土地征收不断将农业用地转化为国有建设用地，随之而来的是农地非农化中产生的土地增值收益分配问题。政府作为土地征收的主导者，在利益分配设计中出现了角色“失偏”现象，并导致相关各方矛盾频发。本文通过对增值收益分配中的政府“失偏”行为进行分析，进而为政府应当扮演的角色重新定位，以期更为合理的协调各方利益分配。

　　关键词：农地非农化；政府角色；增值收益分配

　　伴随着经济高速增长，土地作为重要的生产要素愈发炙手可热，特别是加快城镇化建设和打破城乡二元结构，对建设用地的需求更加强烈。现实是，每年我国都存在巨大的建设用地缺口，而对农用地进行征收，转变土地性质则是目前建设用地的主要来源。值得关注的是，农地非农化中土地增值产生了巨大的利益空间。而围绕土地增值收益，引发了相关各方的矛盾与冲突，严重威胁到土地市场健康有序发展，而矛盾的焦点就是增值收益的分配问题。有资料显示，土地增值部分的收益分配中，农民只得到土地收益的5%—10%，村集体得到25%—30%，各级政府及相关部门得到60%～70%[1]。由于利益分配失衡，我国城市建设与农业生态保护间的矛盾愈演愈烈。所以，维护农民的合法权益，合理分配土地增值收益，有效保护有限的土地资源，必须打破原有的利益格局。为此，对农地非农化中政府充当的角色应重新审视。本文重点分析农地非农化中的政府角色失偏问题，通过查找失偏的原因，进而为政府正确界定自身角色，规范政府土地行为，构建符合各方利益的分配机制作出合理安排。

　　一、农地非农化与土地增值收益

　　（一）农地非农化的界定

　　按照土地性质，可以将土地分为农用地和非农用地，而非农用地主要是指建设用地。农地非农化即是指农用地转变用途和权属，变为非农用地的过程，即变为居住、工业、服务业等建设用地的过程[2]。严格来讲，农地非农化属于土地流转范畴。而土地流转在我国有多个层次，一是农村内部流转；二是城市内部流转；三是城乡间流转。前两种权属虽然发生转移，但土地用途并未改变。农地非农化就是以第三种流转方式为特征的土地权属关系和利用方式的转变[3]。因而，农地非农化流转存在两层涵义：首先，土地所有权发生变更，即由农村集体土地变为国有土地；其次，土地利用性质发生改变，即由农业用地变为非农建设用地。

　　（二）农地非农化中的土地增值收益

　　土地作为一种生产要素，其要素报酬随着投入行业的不同必然呈現高低差异，这为土地价值增值提供了空间。农地非农化中，农用地被征收转为各类建设用地，并进入到其他行业，按照目前的报酬率，土地投入工、商等非农行业的报酬远大于农业，并且投资回报周期短。所以，土地用途的改变带来了增值收益，即土地的非农行业收益大于农业收益的差额，并以土地价格上涨作为表现形式，这种行业间的收益差别也是非农化的重要驱动因素。

　　农地非农化中涉及的利益主体较多，所以增值收益必须要予以合理分配。但现实中，由于土地价值增值经历了多个环节，按照我国目前的制度设计，各环节能够参与分配的主体不同，这就将部分主体排除在了某些增值环节之外，损害了个别人应该享有的土地权益。因此，现行制度存在诸多不合理之处，并直接导致了目前农地非农化中的各种乱象。

　　二、增值收益分配中的政府角色失偏

　　政府作为公有制下全民利益的代表，在农地非农化中应正确行使监管职能，维护全民利益，而目前土地从征收到进入市场进行交易，政府更多的是充当经营者的角色，这种职能定位偏差，导致了政府与民争利现象频发，成为了不折不扣的“食利者”。所以，农地非农化中的政府职能定位不准，不仅影响土地增值收益的合理分配，而且容易诱发严重的社会后果。为了避免和减少由土地增值引发的利益冲突，必须正确定位政府应该扮演的角色，而首先查找政府角色失偏的原因则至关重要。

　　（一）未能有效平衡各方利益

　　在农地非农化的各个环节，土地价格上涨呈现较大幅度的波动。从最初土地征收评估时的“畸低”补偿价格，到最后凝结在开发成本中所表现出的“畸高”的最终商品价格，一路走来土地价格急剧攀升并呈现出倒“金字塔型”。

　　首先，在农地征收环节，政府往往是以土地原用途的价值为依据给予失地农民一定补偿，这其中仅包括土地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等，标准远低于土地的市场价格，并且补偿是一次性的，没有形成长远的保障机制。而农地收归国有后，形成了供给垄断，土地再次出让时，政府往往采取招、拍、挂等市场化的运作模式，交易价格不仅反映出市场供求关系，而且体现了土地的稀缺性，而这一价格足以使政府获得近乎暴利的收益。

　　之后，通过交易获得使用权的购买者会将土地作为中间要素再次投入到生产中去。纵观近年来的土地流向，由于城镇化对居住、办公等各类用房的需求剧增，加之房产开发见效快、回报高，非农化的土地大多投入到了房地产行业。而在房产交易中，随着建筑物的产权更迭，土地使用权被再次出让给消费者，土地价值再次增值，并包含在房屋价格中。在该环节，开发商同样获得了数额不菲的土地增值收益。

　　值得深思的是，作为村民集体权益代表的村委会，也成了土地增值链条上的获益者。村委会作为一个准政府组织，与上级政府征地对话时，并没有完全站在村民的立场上，而是想方设法分一杯羹，导致土地成为村集体中少数人的私有财产和牟利工具，频频发生村委会私自变卖土地，截留、挪用补偿款等现象，使农民补偿大打折扣。

　　综上所述，在以政府为主导的土地征收模式下，失地农民无任何话语权，而政府、开发商赚得“盆满钵满”。所以，本应是多方共赢的农地非农化出现了严重的“劫贫济富”现象。其关键原因在于，政府现有土地增值收益分配的制度性安排存在缺陷，从而导致未能合理、有效协调各方利益。

　　（二）没有真正建立市场化的价格形成机制

　　目前我国土地价格的形成并非完全由市场竞争决定，在其价格形成机制中，出现了前后两种标准。首先，征地价格由政府单方制定，农民在政府面前毫无谈判优势，且征地补偿标准是按原农业用途进行衡量，农民不能享受到未来土地的增值收益。而征收后的土地出让，却是按照市场化模式运作，并由此形成土地一、二级市场，经过这些市场的交易，土地价格呈现暴利式增长。

　　上述前后不一致的土地价格形成机制，扭曲了土地的实际价格，这种价格机制为政府、开发商攫取巨额利益提供了“便利”，并带来了严重的经济和社会弊端。如土地财政、暴力强征，农地转非重开发轻规划的短视现象等等。

　　所以，应当认识到现有的农地补偿和交易价格形成机制是各种土地乱象的根源，这其中政府成为了“始作俑者”。如果不改变这种价格机制，农地非农化中的土地乱象将愈演愈烈，土地的可持续利用将受到更大威胁。

　　（三）多重角色引发政府权力寻租

　　农地非农化中的政府具有多重身份，其既是土地规划的制定者、市场秩序的维护者、违法违规的查处者，但更重要的又是土地增值的受益者，这种角色定位造就了政府即是“运动员”又是“裁判员”的特殊地位。在这种制度设计下，从土地征收到交易出让，再到建设开发，很容易出现政府能管不想管、能管不愿管，一旦产生由土地引发的重恶性事件，又不得不管的被动局面。更严重的是，政府凭此多重身份获得了权力寻租的空间，与土地开发者形成利益共同体，出现侵占农民利益的行为，成为了与民争利者，并将导致政府“信任危机”。

　　所以，政府作为农地非农化中的监管者、受益者，又出现了如何监管“监管者”的问题。而剔除受益者角色，避免出现多重角色下的寻租空间，是保证土地增值收益合理分配的关键。

　　（四）政绩观扭曲导致政府目标失当

　　政府作为全民利益的代表，其主要职能便是为全民谋取利益最大化。但现实中，由于政府层级的不同，其目标定位并不完全一致，导致各级政府的执政行为存在偏差。作为中央政府，往往站在整体和长远的角度行使国家权力，符合国民经济和社会发展的全局利益。但是作为地方政府，出于区域经济增长压力和各种来自上层的政绩考核等因素，其目标并不像中央政府那样“单纯”。为了获取政治、经济双重利益最大化，地方政府不按市场经济规律办事，农地非农化中各个环节存在诸如违背农民意愿、土地滥用等情况。更有甚者，知法犯法、权力寻租孳生蔓延，与政府职能“背道而驰”。

　　较为典型的是，在经济增长目标压力的驱使下，地方政府纷纷将土地作为招商引资的重要“砝码”，并通过农地非农化为企业入驻提供土地支持，而且以低价交易方式将本应获取的土地出让金“隐蔽”的让渡给投资者。这种方式虽然在推动地方经济增长目标实现时“立竿见影”，但却是以牺牲农民利益、破坏农业生态为代价。所以，不当的政绩考核体系以及扭曲的政绩观是地方政府不能正确对待和处理农地非农化中各种矛盾的重要原因之一。

　　三、农地非农化中的政府角色定位

　　在农地非农化中，政府拥有的多重角色使其演变成为了追逐利益最大化的“经济人”，以致于政府通过行政“便利”攫取政治和经济双重利益在所难免，并导致各类政府性寻租行为的发生，严重影响到政府的公信力。所以，必须对农地非农化中政府承担的角色重新进行定位，以明晰政府职能。结合前文分析，我们认为政府应扮演好如下角色，并根据角色定位正确行使政府职能。

　　（一）土地增值收益分配的协调者

　　政府作为公众利益的代表，在农地非农化中，其职能定位首先应该是平衡各方利益关系，合理分配土地增值收益。对于失地农民来说，土地作为基本生产资料和生活依靠，不能够因为失去土地而出现生产中断、生活困难，政府不仅要给予合理的补偿，更应建立长效机制，保证农民失地后生产、生活的持续进行，从这一角度考虑，农民理应成为土地增值的最大受益者。基于此，政府应对目前的土地征收补偿制度进行改革，将土地的未来预期收益纳入补偿范围，并建立长远保障机制，保证失地农民无后顾之忧。

　　而作为市场经济重要主体的各类工商企业，是否能够通过土地开发获得利润是土地市场持续健康发展的关键之一。因此，政府应以规范的市场秩序、公平的交易环境，允许用地企业通过开发获得正常、合理的利润。但是，应对企业用地严格监管，防止倒买倒卖等土地投机行为，避免产生土地暴利。

　　对于政府自身来讲，其更多的应立足于社会和生态效益，通过指导农地非农化满足城镇建设和经济发展需要，并且通过土地的非农化为失地农民的非农化转移创造条件，打破城乡二元结构壁垒，逐步消除城乡之间的各种差别。

　　（二）土地管理制度的制定者

　　改革开放后，我国土地管理制度历经多次重大变迁，有效解放了土地生产力，提高了土地产出效率。但是随着社会和经济发展不断加速，各方围绕土地产生了更新的利益诉求，建设开发和保护土地资源的矛盾更加尖锐，面对这些新问题，原有土地制度難以应对，并成为束缚社会经济发展的“绊脚石”。

　　所以，加紧完善土地管理制度，以适应新的用地形势，使土地开发有法可依、有据可循，是下一步土地制度改革的方向。改革时，应着重对政府的土地行为进行规范，强化政府土地监管职能，减少土地交易中的过度行政干预，切实体现政府维护公共利益的角色定位。同时，进一步明确农地产权界限，为农民争取合法土地权益、维护自身利益提供制度保障。通过对土地制度的不断健全完善，最终不仅要形成土地利用开发的良性循环和多方利益共赢，而且要实现经济、社会、生态多层次和谐共进。

　　（三）土地可持续发展的保护者

　　由于城镇化和经济发展需要，近年来我国农地非农化趋势加剧，但是出现的过度开发、征收后闲置等土地乱象层出不穷。如果对农地利用开发不加以合理保护，必然威胁到粮食安全，并进一步影响到土地所承载的生态功能和社会功能。所以，农地非农化要保证土地的可持续利用，做到城市建设用地开发和农业用地保护并重。一方面，把土地规划作为城市建设发展规划的重要内容，以更加科学的土地利用规划作为解决城镇化建设用地紧张的有效手段。另一方面，政府应加快转变经济增长方式，平衡经济发展和用地需求间的矛盾，通过依靠科技创新，积极调整产业、产品结构，加大技术、知识等高端要素对土地的替代，逐渐减少经济增长对土地的依赖，从土地可持续利用角度实现经济效益和生态效益“双赢”。

　　（四）遏制土地暴利的监管者

　　农地非农化中之所以出现利益纷争，归根结底在于非农化中出现的暴利，这种暴利产生并不是基于土地本身的价值，主要根源在于政府对土地需求、供给的双向垄断。因此，处于政府主导下的土地征收出让并没有形成完全的市场化交易，这种不完全的土地市场交易机制，使政府和开发商成为最大的赢家，而最初的失地农民和最末端的消费者在整个土地产业链条中成为了“受害者”。

　　土地暴利已经使土地失去了作为生产要素的基本功能，逐渐成为了牟利工具。回归土地作为生产要素的本位功能，遏制土地价格过高过快增长，是今后土地制度改革的重中之重。所以，要打破土地暴利，政府应首先向自身“开刀”，摒弃将土地看做“摇钱树”的扭曲财政观，通过完善政绩考核体系，树立正确的区域经济发展观，降低地方政府利益冲动。其次，分析土地暴利产生的制度根源，通过完善现有不合理的土地征收制度，降低单纯通过土地交易行为获利的可能性和获利幅度，使土地价格回归到一个合理的区间，防止“畸高”、“畸低”扰乱土地市场秩序，避免各种形式的土地垄断暴利。

　　[参考文献]

　　[1]卢继宏，郭建军.政府在失地农民权益保障中的角色定位[J].农村经济，2008（2）：67-69.

　　[2]张勇.农地非农化的经济学视角研究[J].广东土地科学，2012，11（3）：8-13.

　　[3]吴春朝.农地非农化过程中地方政府违法行为的经济分析[D].哈尔滨：哈尔滨师范大学，2014：7-8.

　　（作者单位：信阳农林学院，河南 信阳 464000）