许琳

　　摘要：棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。从面积上讲，棚户区一般拆迁面积在3万平方米以上，占地面积一般至少在5万平方米左右。本文就现阶段我国发展现状，以江苏省邳州市为案例，从棚户区现状、存在的问题及相应对策三个方面探讨县级市应如何利用好棚户区改造这个契机，改善民生，发展经济，加快小城镇建设步伐。

　　关键词：县级市；棚户区

　　2012年9月25日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

　　一、当前现状初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。 棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，当前已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。

　　党中央、国务院高度重视城市、工矿（含煤矿）、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题，这几年加大了对各类棚户区改造的工作力度。2008年中央启动保障性安居工程，并将国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快了改造步伐。2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。经过几年的努力，各类棚户区改造已经取得积极成效。不过，各类棚户区改造任务依然艰巨。据调查，截至目前我国仍有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中。此外，各地还有不少“城中村”、城镇危旧房。棚户区房屋破旧拥挤，厨卫设施不全，有的甚至存在安全隐患。帮助这些居民较快地解决住房困难，是党和政府义不容辞的责任。对这一群体的住房给予保障或支持，也是很多国家和地区的通行做法。

　　江苏省界定棚户区的标准是：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。

　　目前我市的棚户区主要集中在运河街道办事处西区，老旧企业共42家，均为破产、停产企业，职工均以下岗或再就业，整体生活水平较低，具体区域主要为沿奚仲路、天山路、青年西路、新港路两侧，涉及城北、城西、城关、青年四个社区。经调查运河街道以上四个社区共居住棚户区居民4253户，住房总面积约25000平方米（本次调查面积未进行实测，故面积为约数），平均每户61.1平方米。房屋均为老旧危房，结构多为砖瓦或平房，使用年限久、房屋质量差、人均居住面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大，环境卫生脏、乱、差。

　　近年来，我市经济和社会发展速度加快，城市建设日新月异。但是棚户区的居民却始终多年生活在恶劣的条件下，与绝大多数市民日益提高的生活水平特别是居住水平反差极大。同时棚户区的存在，与城市整体形象、文明档次极不协调，使大的城市人居环境大打折扣，并且也不利于发展城市经济和招商引资。所以棚户区改造势在必行。

　　对于棚户区改造，中央政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持。2007年至2011年间，中央政府共安排补助资金730亿元，其中，超过90%的补助资金投向了中西部财政困难地区。棚户区改造按照“政府主导、市场运作”的原则实施。政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造，既使得原棚户区居民能享受到更好的公共服务，还可以缓解政府筹资压力，提高改造效率。 实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。各地对棚户区改造实行了“保底”安置，安置标准普遍达到了户均45平方米以上，保证了实施改造后群众居住水平都能明显提高。棚户区改造还要求加强改造建设和安置住房分配过程的公开透明，维护棚户区群众的知情权和参与权，确保分配结果群众满意。从这几年实践来看，扎实推进各类棚户区改造，既能改善民生，又是扩大内需的一项重要举措。棚户区改造产业关联度高，带动力强，不仅能够增加投资，而且能够带动消费，可以有效消化钢铁、建材、家电等上下游产能和产品。解决棚户区居民住房问题，是密切党和政府与人民群众感情的重要举措。棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，低保户和低保户边缘户的非常高。他们面临着就业、住房等多重困难，改善居住条件的愿望十分强烈。通过棚户区改造，不仅解决了困难群众的住房问题，使老百姓得到了实惠，而且密切了党群和干群关系，增强了社会凝聚力，促进了社会和谐稳定，因此棚户区改造是关系人民群众切身利益的“民心工程”。

　　鉴于以上情况，市委、市政府高度重视，决定对我街道西区棚户区居民进行实地调查研究，用三年时间彻底改善上述居民居住条件，完成西片棚户区改造任务。优先实施征收肉联厂、化肥厂、农机二厂（东方耐磨材料厂）、轴承厂四个厂区棚户区居民住房，征收面积约79000平方米，征收户数约1511户，以上征收区域均为安置房建设区域。根据规划，我市此次棚户区改造计划设置三个安置点，分别为：1、农机二厂（东方耐磨材料厂）安置点：总占地面积117.5亩，规划建筑总面积18.11万平方米，去除公共配套服务设施及部分商品房，拟安置北酒厂、工业公司、农机二厂、电影公司、制药厂、兽医站、果品公司、储运公司、杂品公司、生资公司、土产公司、饮食公司、百货公司、蔬菜公司、建筑公司、烟酒公司、铁路公司、化轻、银杏公司、运输公司、电扇厂等棚户区居民1231户8.65万平方米；2、轴承厂地块安置点：总占地面积73.9亩，规划建筑总面积11.19万平方米，去除公共配套服务设施及部分商品房，拟安置轴承厂西院、东院、北院宿舍、港务局宿舍、生产资料公司北宿舍棚户区居民767户4.43万平方米；3、肉联厂地块安置点：总占地面积243.5亩，规划建筑总面积36.84万平方米，去除公共配套服务设施及部分商品房，缫丝厂、亿斤库、面粉厂、粮库、油厂、粮店、木材公司、建材公司、南酒厂、物资公司、燃料厂、水利储运站、拔丝厂、肉联厂、化肥厂棚户区居民2255户11.88万平方米。以上三个安置点总占地434.9亩，去除公共配套服务设施及部分商品房，拟安置棚户区企业40余家，安置居民4253户，约25万平米。

　　二、存在的问题 客观上讲，实施棚户区改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。从2012年情况看，棚户区改造存在的突出问题包括：一是征地拆迁工作难度大，供地计划落实受到影响，一些纳入计划的棚户区改造项目无法按期实施。拆迁工作是城市改造的开始，是城市化进程中必不可少的环节之一，它是一项政策性、社会性、群众性很强的工作，事关城区居民的切身利益和社会稳定，是当前各级政府和人民群众关注的热点。近年来，随着经济社会发展步伐的加快，拆迁工作量越来越大，各单位、各有关部门为此做了大量艰苦细致的工作，拆迁工作总体上依法有序进行。但是，也存在一些突出问题，主要是：一些单位和部门在拆迁工作中程序不规范、补偿不到位、安置不落实、方法不得当；一些拆迁单位违法违规拆迁，甚至野蛮拆迁；一些拆迁评估机构弄虚作假、不实评估，等等，由此引发了一些矛盾和纠纷。中心城区的快速发展使得拆迁工作中的各种矛盾日益显现，问题也随之而来。主要有以下几方面：一是拆迁安置量大，历史欠帐多，拆迁安置所需的资金缺口也不小。二是企业及开发商比公益性事业拆迁补偿高，拆迁户形成对比落差，被拆迁户普遍反映文件规定的补偿标准过低，给拆迁工作带来不利因素。三是对“一户一宅”辨别的尺度并不明确，导致百姓在申报“一户一宅”过程中出现频繁错报乱报现象，拖滞拆迁工作进行。四是房屋权属情况复杂，直接影响补偿利益。五是农村小团体合力较强，主要是拆迁户间关系较为紧密，相互间沾亲带故，而且抱有侥幸心理。六是易发生群体性纠纷和暴力对抗事件。二是不少地方改造建设资金筹措压力较大，尤其配套设施建设资金难以落实，影响到已建成棚户区安置住房的交付使用。三是少数项目存在质量问题，包括参建单位质量责任不落实，部分构件的尺寸偏差较大，存在一些质量通病等。

　　三、存在问题所产生的原因主要是地方财政底子薄；安置房建设滞后，没有做到妥善保障；供地要求急，拆迁不规范；企业及开发商与公益性事业拆迁补偿水平差异过大，矛盾突出；部分群众对相关补偿政策理解认识有误区，不合理期望和要求越来越高。

　　四、方法和措施针对上述问题，应做好以下四个方面：一是对规定的自行搬迁期内，积极配合拆迁工作主动搬迁的被拆迁户给予奖励；对超期仍超越政策、漫天要价的被拆迁户经多次说服无效、拒不配合拆迁工作的被拆迁户依法强拆。另外对拆迁过程中相应的措施给予几点建议：一是深入宣传，方法到位。采用多种形式的宣传方法，对拆迁项目的意义和拆迁补偿政策进行广泛深入的宣传，深入农户、田间地头，耐心细致的给群众讲政策，讲好处，充分尊重被拆迁人的知情权，使广大被拆迁户了解拆迁政策、理解拆迁意义、自觉支持并配合拆迁工作。二是排查摸底，掌握户情。同时，要进一步做好有号召力的重点人员的思想工作，如村干部、党员、老干部等，使这类重点人员带头支持配合拆迁工作，达到以点带面的效果。三是依法推进，程序规范。四是关注民生，文明执法。被拆迁人是牺牲了“小我”成全“大我”，我们在拆迁特别是启动行政司法程序过程中，坚持做到以人为本，文明执法，努力达到法律效果和社会效果的统一。实践证明，通过启动行政司法程序能有力助推拆迁补偿安置协议的签订。五是统筹兼顾，形成合力。六是提高效率，搞好服务。我们要求每一位参与拆迁的工作人员，改变以往生硬的照章办事，务必为群众提供暖心服务。七是维稳防控，解决矛盾。把各种社会矛盾和问题解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态，切实做到发现得早、控制得住、处置得好，特别是每一次维稳行动或行政强拆、司法强拆都认真研究，制定周密方案，做到万无一失，使拆迁工作和谐、顺利、有序进行。政府在整个征收和拆迁过程中，既应当坚持主导和核心的地位，又应当坚持“中立化”和“公正”、“透明”的原则，将依法作出的评估结果作为唯一的依据，给予被征收人以充分的补偿。当然，对于不要求安置而要求等额货币补偿如何操作的问题，尚有待具体深入研究和制定相应办法。二是继续研究拓宽保障性安居工程资金渠道，积极创新融资方式。三是督促各地全面落实工程质量责任制，在保证质量基础上，努力加快改造进度。四是加快已建成项目的竣工验收和配套设施建设，做好交付使用准备。

　　各地方政府应该根据中央、省、市的规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进棚户区改造，使棚户区居民能够住上符合文明、健康标准的成套住房。各地要力争基本完成集中成片各类棚户区的改造，同时加快推进非成片棚户区、零星危旧房改造，稳步实施“城中村”改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片城镇旧住宅区的综合整治，使其中的群众与其他群众同步改善居住条件。

　　［参考文献］

　　［1］《破解城市二元结构难题 走新型城镇化道路》—李克强

　　［2］《物权法》

　　［3］《城市房地产管理法》

　　［4］《城市房屋拆迁管理条例》

　　［5］《2013年度政府工作报告》—邳州市人民政府

　　（作者单位：中共邳州市委党校，江苏 邳州 221300）