一、前言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在更为突出的位置，全力推进生态文明建设，重拳整治大气污染，切实解决人民群众反映强烈空气污染问题。2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要“健全生态保护补偿机制”，“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，提出要“加快建立多元化生态保护补偿机制”，“创新生态环境联动管理体制机制”，建立健全区域生态保护补偿机制和跨区域排污权交易市场。生态补偿是“为生态或环境服务付费”（Payment for ecosystem services）的简称，是环境服务的使用者向环境服务提供者就提供自然资源服务而达成的交易行为。为响应中央政府号召，中国部分省市开展了空气质量生态补偿的先期探索，旨在利用经济杠杆的调节作用，调动各级地方政府攻坚治污的积极性，从而推动本地区大气污染的有效治理。本研究具有重要的现实意义和决策价值，不仅有助于识别中国空气质量生态补偿的推进模式，相关设计思路亦能为其他省市生态补偿机制的构建提供有益借鉴。
二、中国空气质量生态补偿的实践经验
（一）中国4省空气质量生态补偿方案对比
由于环境问题固有的复杂性、不同地区经济社会发展水平的差异性等，目前我国尚无统一的空气质量生态补偿模式。查阅相关资料对比了全国4省（安徽、山东、河南和湖北）的空气质量生态补偿方案得到结论。需要说明的是，尽管河北省和陕西省也开展空气质量生态补偿的探索，但由可于相关技术文档和数据的不可获得性，本研究并未将其考虑在内。从生态补偿具有典型的区域性特征来看，不同省份的生态补偿方案存在较大的异质性。从生态补偿标准来看，安徽省、山东省和湖北省对考核对象每削减单位污染物奖励30万元到80万元不等，河南省在全国首推五级阶梯式奖惩模式。从考核周期看，河南省实行“月度考核，月度结算”，安徽省和湖北省则采用“季度考核，年底结算”，山东省推行“季度考核，季度结算”。综上可知，空气质量生态补偿具有典型的区域性特征，各省空气质量生态补偿并不会遵循统一模式，需要结合本省实际情况进行针对性设计。（二）各地市空气质量生态补偿的经验总结
1.山东省14市空气质量生态补偿经验自2014年试行空气质量生态补偿机制以来，山东省17个市均制定了空气质量生态补偿方案。市级空气质量生态补偿方案不同之处如下：污染物权重不尽相同、生态补偿资金系数不同、考核周期不同、对分类考核的假定不同。尽管各市空气质量生态补偿框架大都借鉴了山东省的模式，但不同地区仍会兼具区域特色。
2.河南省12市空气质量生态补偿经验
河南省空气质量生态补偿始于2016年7月，2017年6月该省修改方案，在全国首推5级阶梯奖惩模式。截至目前，郑州和焦作等12个市制定了本地区的空气质量生态补偿方案，如包括焦作和开封等7个市采用了河南省的阶梯奖惩模式。与其它市不同，郑州市另辟蹊径，考察PM10和PM2.5的削减情况，实行“周度考核，周度结算”的模式。
3.湖北省4市空气质量生态补偿经验
湖北省空气质量生态补偿始于2016年1月，目前共有十堰市、咸宁市、宜昌市和恩施州等四市制定了空气质量生态补偿办法，资金需用于大气污染防治治工作，这与湖北省级层面的要求一致。与宜昌市和咸宁市不同，十堰市基于行政区域将考核对象分为两类，其中 I 类区域（市区）生态补偿公式等同于湖北省，但补偿资金系数下调至10万元/（微克/立方米），II类区域（县区）生态补偿以污染物季度均值的同比变化核算，补偿资金系数亦为10万元/（微克/立方米）。
4.安徽省3市空气质量生态补偿经验
安徽省空气质量生态补偿始于2018年7月，目前共有合肥市、阜阳市和滁州市制定了空气质量生态补偿办法。资金均用于本辖区大气污染防治工作，这也与安徽省级层面的要求一致。与合肥市和滁州市不同，阜阳市将PM2.5考核权重调整至80%。关于是否分类考核，合肥市和滁州市将考核对象分为市区和县区两类，阜阳市未对考核对象进行分类。在区域特色方面，合肥市规定季度PM2.5降幅超过6微克/立方米的市县区可以额外获得20万元奖励，滁州市和阜阳市在核定市区空气质量责任时均采用临近监测点共同分摊模式。
三、基于具体案例的政策设
为便于说明，本文以安徽省蚌埠市为例，探讨在省级环保考核要求下该市如何设计本地区空气质量生态补偿方案，相关思路也可推广至其他地区。由于缺乏有效的奖惩机制，蚌埠市所辖区县大气污染防治进程不一，诸多地区颗粒物污染浓度超标，部分区县空气改善幅度有限甚至出现反弹现象。需要注意的是，蚌埠经济开发区并没有国控监测点，因此该区域空气质量状况及其生态补偿并未考虑在内。为避免搭便车行为，蚌埠市需要明确各行政区的考核责任，探索建立空气质量生态补偿机制，利用经济手段奖励先进惩罚落后，多方发力共同推进本地区空气质量改善。（一）蚌埠市空气质量生态补偿方案的技术要求
结合前述省市的空气质量生态补偿经验，本部分从生态补偿因子、污染物权重、考核周期和资金使用等方面对蚌埠市空气质量生态补偿方案进行具体设计。1.生态补偿因子及污染物权重的设定
为配合省政府对各设区市的空气质量考核，建议市级生态补偿因子及其权重借鉴省级标准。即假定蚌埠市参考安徽省的设置，以各考核对象PM2.5和PM10平均浓度季度同比变化为指标，考核权重分别为75%和25%。
2.分类考核的确立
在前述33个市级生态补偿方案中，有14个市采用了分类考核策略，即根据行政区级别将考核对象分为市区与县区两大类。本研究认为市级生态补偿采用分类考核策略有其合理性。出于公平性考量，基于市区数据核算的生态补偿金额（或罚款）不应由县区分享（或负担）。但是，鉴于县区大都位于市区周边，为消除环境治理盲区，建议各市对所辖县区单独考核，资金由市财政承担。对于蚌埠市，借鉴青岛市、郑州市和十堰市等地经验，建议蚌埠市基于行政区
域将考核对象分为两类。其中 I 类区为市区，包含蚌山区、龙子湖区、禹会区、淮上区和高新区 II 类区为所辖县区，包含怀远县、五河县和固镇县。
3.监测点空气质量的责任界定
目前，监测点空气质量的排放责任有两种界定方式：一是由该监测点所属辖区负责，即属地模式 二是由该监测点临近行政区共同负责，即临近行政区共同负责模式。现存的市级空气质量生态补偿大都采用第一种方式，仅有郑州市、滁州市和阜阳市在核算市区环境责任时采用第二种方式。鉴于多数行政区面积并不规则，环境监测点也未必居于辖区中心，第二种方式更具合理性。以蚌埠市市区为例，百货大楼监测点虽位于蚌山区，但该站点距离蚌山区区政府直线距离为3.2公里，距离龙子湖区政府1.5公里，距离淮上区区政府2.3公里，距离禹会区区政府2.7公里。百货大楼监测点的空气质量应由上述四个区域共同负责，不应单独划归蚌山区。借鉴郑州市、滁州市和阜阳市的经验，本文建议市级空气质量生态补偿采用属地模式和临近行政区共同负责模式相结合的手段，即市区空气质量考核时采用共同负责模式，县区空气质量考核时采用属地模式。不同县区由于空间地理位置相对较远，采用属地模式比共同负责模式更具合理性。在核定市区空气质量责任时，建议以监测站作为生态补偿核算的计算单元，监测站空气质量由该站点临近的行政区共同负责，以各行政区在监测点核心区所占面积确定权重，监测点生态补偿资金按此权重在邻近行政区分摊。4.考核周期与资金使用的设定
市级空气质量生态补偿的考核周期可以灵活设置，但一般不应超过省级考核周期。参照安徽省的模式，我们建议蚌埠市采用“季度考核、年底结算”的方式，此举有助于减轻蚌埠市财政压力。关于资金使用，目前所有空气质量生态补偿方案均未提到资金可用于绩效奖励，故建议资金用于本行政区域内改善环境空气质量的项目，不得挪作他用，以降低资金使用过程中的腐败风险。总之，相比安徽省模式，本文构建的蚌埠市生态补偿方案在如下方面予以创新：推进分类考核 采用以监测点为决策单元的生态补偿模式。由于兼顾了省级标准和区域特点，外加上充分汲取了其他省市的宝贵做法，蚌埠市空气质量生态补偿体现出较强的针对性和可操作性，这有助于形成可复制、可推广的“蚌埠模式”，利于其他地区学习和借鉴。
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