随着近十几年城市化进程的不断推进,城市规模持续增大,城市之间、城乡之间的人口流动与迁移变得日益频繁与深入,流动的人口为城市建设与发展产生了巨大的推动力,同时,也为城市资源分配、人口管理与生活服务带来了巨大挑战.随着北京城市功能定位的调整,北京人口发展关于"严控增量、疏解存量、疏堵结合"的政策目标逐渐落实.2018年北京市常住人口比上年减少16.5万人,减少了0.8%,城市人口规模在逐步缩减.从人口结构来看,根据北京市统计公报,2018年末北京市常住人口2154.2万人,其中,常住外来人口764.6万人,虽然比上一年减少了29.7万,但占常住人口的比重仍为35.5%,约每三个常住人口中就有一个外来人口.
《北京人口蓝皮书:北京人口发展报告(2018)》中指出,北京四环到六环之间外来常住人口最多,外来常住人口所占比例也最高,其中外来人口最多的区是朝阳区和海淀区,昌平区外来常住人口列第三位,外来常住人口多于户籍常住人口.据《中国流动人口发展报告2018》显示,新生代流动人口占流动人口的半数以上,而97.3%的新生代流动人口喜欢现在居住的城市, 93.3%的新生代流动人口愿意融入本地人之中.我们将这些已在北京居住时间一段时间,有相对稳定工作,有固定住所,流动性较低的外来常住人口称为"城市移民"群体.本文的分析对象即为户籍不在本地,但在北京长期居住,在行为方式、思想观念、生活习惯等各方面已经具有北京城市居民特征,并且有长期定居意愿的外来人口群体.
城市移民群体进入移居城市时间较晚,随着城市居住资源越来越稀缺,保障性住房资源不足、分配不均衡,商业性住宅价格飙升,城市移民在住房资源分配中处于越来越劣势的地位,由此带来的社会矛盾与冲突也逐渐显现于城市发展的过程之中,为城市发展带来巨大挑战.
一、城市移民住宅政策公平性的重要意义
管子说,天公平而无私,故美恶莫不覆 地公平而无私,故小大莫不载.一个进步的社会,不是完美、没有问题的社会,而是可以给所有人公平发展机会的社会.所谓"机会公平"是指在机会有限的情况下,社会主体参与某种活动和拥有相应条件方面的平等,它意味着人们有公平的机会选择和从事不同的经济活动.对于具有相同能力和相同利益诉求的社会主体,都应公平地获得同等的机会,以确保其在社会认可的范围内享有同等的发展.实现"社会公平"是社会政策的应有价值.作为公共资源调节工具的社会政策,应该以保障其政策对象在获取资源时具有同等机会为目标.那么,城市住房资源分配政策为何对城市移民群体实现机会公平方面有如此重要的意义呢?其原因如下:
第一,从移民发展需要来看,住房资源对于城市移民的在移居城市展开城市生活具有决定性的意义.城市移民进入移居城市,是为了获得更好的生活和更多的发展.住房资源除了具有遮风避雨的物理属性之外,还附着了公共服务资源、教育资源、区位环境、交通资源,甚至社会交往、人力资本积累等诸方面的差异,因此,居住空间的获得与否、获得途径及获得结果对城市移民来说决定着其分享城市资源的机会、过程及结果.另外,居住空间对于城市移民的城市归属感建立有着至关重要的作用,这一点在很多以往研究中都有所体现.
第二,从政府角色来看,保障所有居民享有公平的居住权是政府的基本职责.居住权是公民的基本权力.1948 年《世界人权宣言》第25 条把居住权利列为基本人权:"每一个人都有权力拥有足够的生活水平,以保障他个人及其家庭的健康及安适,尤其是食物、衣物、居住、医疗以及必要的社会服务."保障公民居住权是政府的法定义务,这一要求是由政府的职责所决定的.政府依据法律规定管理社会,同时还要为社会与国民提供公共服务,保障公民的基本生活需求.因此,鉴于居住资源的特殊性,城市移民在移居城市能否"住得其所"是体现政府职责履行状况的重要指标.
第三,从城市发展目的来看,对城市移民居住公平权的保障是实现城市发展目的的重要组成部分.亚里士多德说:人们到城市来,是为了寻找更好的生活.发展本身不是目的.发展是为了让生活更美好.城市发展的最终目的是为了人的发展,因此,城市发展内在的需要保障城市居民获得居住、教育、交通、公共服务等生活与发展的基本资料,其中当然也包括城市移民.
二、北京城市移民住房政策的公平性反思
城市移民群体的住房政策是城市住房政策的一部分,因此,对住房制度改革以来北京市针对城市移民的住房政策进行梳理是必要的.根据住房性质不同,住房政策对象应分为两大类,一类是中低收入家庭,保障性住房政策主要的目标群体,另一类是高收入家庭,商品住房政策的主要目标群体.自1988年2月国务院下发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》后,住房制度改革拉开了序幕.此后,国务院发布了一系列关于住房制度改革的政策,包括1994年7月的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年7月的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》、2003年的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》等,对于城镇住房制度改革的目标、改革的范围、对象、形式都进行了界定.
为配套国家住房改革制度的实施,北京市也陆续出台了一系列具体的实施办法,1998年《关于加快经济适用住房建设的若干规定(试行)》、2000年《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题暂行规定》、2001年《北京市城镇廉租住房管理试行办法实施意见》、2002年《住房公积金管理条例》等,其中除住房公积金制度起到一定作用外,其他政策的执行力度较小,尤其是经济适用房制度,发挥作用非常有限.
由于保障性住房政策影响范围有限,住房政策的过度经济化,住房供应结构不合理,加上投机和投资需求过旺,北京城市的房价迅速攀升.2006年国务院下发了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》, 2010年国家七部委发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,在此过程中,北京市一方面推进针对低收入者的经济适用房、廉租房政策,另一方面推出针对中等收入者的限价房.2007年11月5日,北京市建委、统计局、财政局等部门联合下发通知,对2007年北京市城八区城市居民申请廉租房、经济适用房的相关准入标准做出明确规定,把经济适用房政策定位为针对低收人群体.2011年12月1日实施的《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》对公租房的申请对象范围进一步明确,"外省市来京连续稳定工作一定年限,具有完全民事行为能力,家庭收入符合上款规定标准,能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或社会保险证明,本人及家庭成员在本市均无住房的人员"可以申请公租房,具体条件由各区县人民政府结合本区县产业发展、人口资源环境承载力及住房保障能力等实际确定.另外,北京市政府2010年出台的《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》、2011年《关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》与2013年《贯彻落实<国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知>精神进一步做好本市房地产市场调控工作的通知》等,对北京市商品房购房资格及购房金融政策进行了明确限定,同时明确了非北京户籍居民购买商品房的资格条件.2017年北京市住建委联合三部门发布《北京市共有产权住房管理暂行办法》,对共有产权房的配售对象进行了限定.
1、保障住房政策对城市移民名有实无,商品住房政策对城市移民差别对待.
北京保障房政策(含经济适用房、限价房、公租房、共有产权房等)对象在政策文本中规定,无论户籍状况,允许符合限定条件的城市居民申请或购买,但对于非本市户籍居民的申请标准,在市一级文件中未作强制规定,将权力下放至区级部门,如公租房申请"具体条件由各区县人民政府结合本区县产业发展、人口资源环境承载力及住房保障能力等实际确定",共有产权房配售对象规定"非本市户籍无房家庭申购共有产权住房的具体条件,由各区人民政府根据本区功能定位和发展方向等实际情况确定并面向社会公布"等,导致保障房政策在区县一级的落实中存在较大弹性.以公租房为例,笔者向西城区与朝阳区两个保障房申请部门进行咨询,被告知或不接受非本市户籍的家庭申请,或告知可以申请,但基本申请不到.在保障性住房的对象中,城市移民依然是"外人".
此外,对于具有较好经济状况的非京籍城市移民受商品房限购政策规定,无法享受与京籍居民同样的购房资格.当然其原因在于政府为遏制过快上涨的房价,加强对房地产市场的监管,对住房分配规则进行政策干预,但就住房政策本身的政策目标来说,公平性目标被大打折扣.居民"住有所居"是住房政策的根本目标与内在价值,对住房市场的管理、对经济的调控不应以牺牲政策内在价值为代价.
2、住房的经济属性被放大,房价稳定政策效果不理想,不断攀升的高房价加强了城市移民在住房资源分配中的不利地位.
所谓房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比,是衡量居民对房价购买承受力的指标之一.一般认为,合理的房价收入比的取值范围为4-6,若计算出的房价收入比高于这一范围,则认为其房价偏高.北京自2004年开始房价持续上涨, 2004年5053元,2008年12584元,至2018年的约62000元 ,而与房价高速上涨不相称的是居民收入并未同步快速增长,从2001年的11577.8元,2008年的24725元,至2018年居民人均可支配收入为62361元.根据彭鸿斌、任宏(2010)的测算,北京市的房价收入比2001年为8.7,2008年上升至14.6,2018年上升至25.4 ,严重超出合理范围.那么,对于无法获取保障房资源而转至商品房市场的城市移民群体来说,不断攀升的房价将"后来者"置于严重不公的境地.
3、住宅政策的系统性、稳定性不足,导致移民群体的预期不稳定,成为移民群体人才流出的主要原因.
由于房价调控、住宅限购等政策通常是作为平衡经济发展的手段采取的,以行政命令的形式出现,政策的长期目标不明确,前后政策衔接不足,导致住宅供应方与住宅需求方(包括移民群体)的信息不充分,对未来预期不稳定,难以实现供给与需求之间的自我调节.而在此关系中的移民群体处于劣势地位,应对的方法就是流动.在未执行首都人口疏解政策的2011年,就出现了自有分区县数据以来,暂住人口的首次下降,比2010年就减少了60万人(北京市统计局基于对持有暂住证人口进行的统计调查数据).而目前对于北京城市功能的实现,尤其是科技创新中心的功能实现,将会产生显著的限制作用.结合近几年的出现的"逃离北上广"现象,不难发现,住房压力大,对未来生活预期不确定是年轻人才流出的主要原因之一.
三、北京城市移民住房政策改进建议
1、对保障房分配建立统一的指标体系,仅以指标确定保障对象,而非户籍.住房保障政策的目的是弥补市场配置资源的不足,解决中、低收入人群的住房问题,其政策性质决定了其必须体现公平、实现公平.因此,经济适用房、廉租房、限价房、公租房及公积金制度的覆盖范围应更广,补贴更合理,体现对于社会公平的促进作用.
在保障性住房资源分配政策上,应依据北京市的现实情况,建立统一的要素指标体系,如通过申请家庭各要素的加总或加权得分,依据得分高低排定享受保障房待遇的次序,并接受广泛的社会监督,逐渐形成城市移民与户籍居民同等权利待遇的制度体系.
2、尽快形成关于住房政策的法律规范
法律规范因其形成的程序性与实施的强制性,因而容易形成对社会行为的稳定性影响.西方国家的住房政策基本上都是以法律形式存在的.如,英国的《住房法》和《住房与规划法》,日本的《公营住宅法》等,都从法律规范上保证了住宅政策的制定、完善和实施.形成关于住房政策的法律规范,有利于住房政策摆脱经济调节杠杆的"配角"地位,形成独立的政策体系,增强住房政策的稳定性、规范性和有效性.
3、住房政策应体现城市发展的目的,促进人的最终发展
城市住房是城市发展的载体,更"人性"的住房政策、更宜居的住房规划、更公平的住房分配过程是人发展的载体.这要求政府明确住房政策的根本目标、设计合理的针对中低收入群体的保障房准入政策、增加租售保障房的土地供给、采用稳定、系统的措施抑制商品房房价的上涨等.
综上所述,城市移民作为城市建设与发展的重要参与者,是北京城市住房政策无可置疑的政策对象,政府应在住房政策中保证该群体获取资源的机会公平,促使其实现住房资源的分配公平,以保障城市发展和社会进步的总目标实现.
最新评论