一、引言
进入21世纪之后，随着世界局势和国际政治的风云激荡，中国的周边发展环境也发生了深刻的变化，这既给我国的发展带来了战略机遇，同时也使得国家面临了复杂的外部挑战。在此背景下，中央新一届领导集体积极转变外交工作思路，2013年9 -10月习近平主席在访问哈萨克斯坦以及印度尼西亚期间先后提出了“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”的倡议。“一带一路”倡议提出后引起了地区国家不少国家的响应，其中美国的态度不得不引起重视。美国对“一带一路”倡议的认知为何会发生转变？在中美竞争日趋激烈的新时代，中国究竟应该如何经营“一带一路”倡议才能把美国因素的影响降至最小？这些就是本文将要回答的问题，解决好这些问题是继续深入推进“一带一路”倡议建设的前提。二、美国对“一带一路”倡议的认知及转变
奥巴马政府对“一带一路”倡议的认知上总体持“消极性防御”的态度，尽管奥巴马政府在促进基础设施互联互通方面也进行了有限的尝试，但很大程度上没有明确的意图与中国的“一带一路”战略竞争。【1】2017年特朗普就任美国总统，与前任相比，特朗普政府对中国“一带一路”倡议的认知与反应则多了积极和“进攻性”的意味，在特朗普政府的领导下，美国在“一带一路”问题上采取了更具战略性的观点，将其视为与中国争夺权力、财富和影响力的全球竞争的一部分。【2】但是特朗政府对“一带一路”倡议的认知并不是一开始就显现出竞争性的色彩。从特朗普就任总统到2017年8月，特朗普政府对“一带一路”倡议表现出了一定的积极性。这主要是由于特朗普政府在初期的对华政策尚处在摸索阶段，同时友好性的展示也有助于试探中国对新一届美国政府的态度与立场，特别是涉及到美国切身利益的问题上，如朝鲜核问题与中美经贸问题。2017年5月，特朗普派遣国家安全事务委员东亚事务高级主任波廷杰参加了在中国北京举办的第一届“一带一路”高峰论坛，这一决定具有极大的象征意义，波廷杰在会议上称，美国承认需要高质量的基础设施建设，同时他也强调，“一带一路”的相关合作需要确保招标过程公开、透明，需要通过“高质量的融资”以防范无法承受的债务负担，需要来自私营部门的广泛参与。特朗普政府派遣高级代表参加会议本身就意味着其有意与中国就基础设施建设进行相关项目的合作，但是这一积极表态并没延续多久。
2017年8月中美贸易摩擦事件第一阶段开始，美国宣布进行301调查，此后，中美之间尽管进行了多轮的谈判磋商却始终未能达成全面有关停止贸易摩擦的协议。以此为时间节点，在对“一带一路”倡议的认知上，美国政府的态度也发生了逆转，由前期较为积极的“机会主义立场”开始转向质疑、抹黑与公开反对。【3】美国官方对“一带一路”倡议的认知大多通过高级官员的言论或者政策文件反应出来，如，时任国务卿的蒂勒森在2017年8月出席东亚峰会部长级会议期间公然抹黑“一带一路”，并谈论“一带一路”所造成的债务问题；时任美国国防部马蒂斯也曾多次公开表示，中国存在“多带多路”，并暗指中国为核心的地区秩序存在结构性问题；特朗普本人也对“一带一路”倡议公开发表批评性言论，在2017年底亚太经合组织工商领导人论坛上，特朗普几乎不加掩饰的批评了中国的“一带一路”倡议，并呼吁除了国家主导、附带多种条件的倡议之外应该有其他选择。
2017年11月15日，美国国会众议院外交事务委员会亚太小组委员会举行了题为《亚洲发展金融：美国在中国一带一路建设中的经济战略》，这是美国国会就“一带一路”倡议的首次听证会，包括全美亚洲研究所高级副总裁甘浩森在内三位代表就此发表了看法。在谈及“一带一路”倡议的动因时，甘浩森称，BRI（“一带一路”倡议）的核心是从战略角度考虑的，它是一种确保中国周边安全、利用国际联系应对内部安全挑战和应对美国挑战的手段。【4】
在特朗普政府的官方文件中也透露出对中国“一带一路”倡议的批评。2017年底，特朗普政府首份《美国国家安全战略发布》，报告除了将中国定位为“修正主义国家”以及战略竞争对手外，还宣称，自由与压制的世界秩序愿景正在印度太平洋地区展开地缘政治竞争。中国的基础设施投资和贸易战略增强了其地缘政治抱负，同时还声称没中国寻求取代美国在印太地区的地位，拓展其国家驱动经济模式的影响，以有利于本国的方式重新安排地区秩序。【5】
进入2018年之后，美国官方在“一带一路”倡议的认知上似乎变得更加负面，国会听证会、高官谈话以及政府文件更是不断的涉及到“一带一路”倡议。如2018年1月25日，美国国会美中经济与安全审查委员会举行一带一路五年评估听证会，美国国家亚洲研究局政治与安全事务高级研究员罗兰指出，中国正在与发展中国家发展多层次的政治、经济、教育、工业和安全关系网络，中国正在我们的眼皮底下编织这张网络，它将塑造未来欧亚经济和地缘战略格局。【6】美国国务卿蓬佩奥和总统特朗普也在论坛或宴会上对中国的“一带一路”倡议进行含沙射影的指责，在美国8月发布的《中国军力报告》中更是直接的指出，中国试图利用“一带一路”倡议与其他国家建立强有力的经济联系，塑造他国利益使之与中国利益相符合，并遏制他国对中国处理敏感问题的方式提出批评或进行对抗。【7】
通过对奥巴马政府与特朗普政府的对比，可以看出美国官方对中国“一带一路”倡议的认知发生了明显的转变，且越来越朝着负面消极的方向发展。
三、美国对“一带一路”倡议认知及其转变的原因
（一）政治心理学下美国错误认知的根源
罗伯特?杰维斯在分析国家决策时对错误知觉的生成机制有较深的理解，他认为决策者在不确定的国际条件下，很容易发生错误知觉，并且大多数这样的错误知觉是夸大对方的敌意，将对方国家视为具有冲突意图的对手。杰维斯从心理学理论中的三个概念入手分析了导致错误认知的原因，我们不妨用来分析美国是如何产生对 “一带一路”倡议的错误知觉。首先是认知相符现象。人们在接收新信息的时候总是下意识地使新的信息与自己原有的认知保持一致，一旦这种信息与原有的认知不一致，决策者就可能对新的信息视而不见或者是曲解误读。把中国纳入到以美国为首的国际政治经济秩序中一直是美国战略界的重要目标，他们主观认为推动中国的市场化改革可以改变中国的政治发展方向，冷战结束后，中国不但没有步苏联的后尘走向解体，而且保持了经济的高速发展，这种出乎意料的发展使美国精英陷入了认同上的“情感冲突”。【8】同时中国长期扮演着国际秩序的“接受者”角色，随着中国的发展，特别是当中国采取积极的外交手段来维护国家正当利益或者积极推动国际社会向着更加公平正义的方向发展时，美国对中国作为国际秩序与规则 “接受者”的角色定位就发生了所谓的不一致。因此，当“一带一路”倡议出现后，美国即选择有意的忽视和刻意的抹黑，并随着“一带一路”倡议的推进而愈加表现不满。
其次是诱发定势，政治心理学认为人们接收到信息时会以自己当时集中关注和考虑的问题为定势，并据此解读自己接受到信息。“一带一路”倡议提出之际正值奥巴马政府的“亚太再平衡”战略推进之时。正是由于“亚太再平衡”战略的地缘政治意味，因此，不少美国人士认为中国的“一带一路”倡议是为应对美国亚太战略所指定的大国战略规划，威尔逊中心的尼古拉?卡萨里尼就认为，从地缘战略的视角来看，“一带一路”是中国对美国亚太再平衡政策的反应。【9】美国对“一带一路”的认知被限定在地缘战略方面，无论是从经济层次还是政治层次，美国的认知都充满了对抗性。当特朗普执政后，美国对“一带一路”倡议的认知又开始从属于“美国优先”与大国竞争，从官方到民间，美国各界纷纷配合特朗普政府的对华战略，将中国视为“战略竞争对手”。
最后是历史包袱。“一带一路”倡议主要来自中国古代丝绸之路的历史，古丝绸之路的理念虽然也是连接欧亚大陆，但与今天的“一带一路”倡议有着本质的区别。但美国对“一带一路”倡议的认知陷入了历史的包袱，在部分美国战略家看来，中国试图通过“一带一路”恢复中国历史上的“朝贡体系”，这是要在亚洲塑造一个“去美国化”的地区新秩序。《外交学者》副主编香农?蒂耶兹曾撰文认为，“一带一路”在战略上是要形成一个从东亚到西欧的经济与政治共同体，并使中国倡导的“相互尊重，相互信任”的国家交往模式成为这一共同体的主导原则，这显示了中国重新成为“中央之国”的雄心。【10】美国的这种错误认知在中美迈进“新时代”之后更加凸显。
（二）美国政府认知转变的现实因素
1.美国政府外交理念的转变“一带一路”倡议的提出与推进历经了奥巴马政府与特朗普政府，对比这两任美国总统，其各自的执政风格与外交理念存在着显著的变化。这种转变在某种程度上是美国对中国“一带一路”倡议认知发生变化的重要诱因。
国内改革与国外危机并存是奥巴马政府任期的常态，总体上看，奥巴马政府的对外战略呈现“收缩”态势。从地缘战略层次上看，奥巴马着力推进其“亚太再平衡”战略，旨在加强美国在亚洲地区的存在；从地缘经济方面看，推动TPP（跨太平洋伙伴关系协定）的建设是奥巴马政府的重要关切。2013年中国正式提出“一带一路”倡议，旨在连接欧亚地区经济联系，在奥巴马政府看来，中国的“一带一路”倡议计划与美国的战略并不冲突，甚至一度认为中美可以就基础设施建设进行合作，因而，奥巴马政府期间的认知总体停留在刻意忽视“一带一路”倡议上，即使当部分西方国家加入亚投行时，奥巴马政府的不满大多停留在口头上，并没明确的意图与“一带一路”进行战略竞争。另外一方面，在执政风格上，奥巴马政府倾向于维护基于规则的国际秩序、重视多边机制的作用，呈现出明显的自由主义色彩，因此在面对“一带一路”倡议时，奥巴马政府没有采取激进的立场，而是采用克制的手段表达对中国亚投行及“一带一路”倡议透明度、最佳实践及遵守规则的关注。【11】
2017年1月特朗普的就任极大的改变了前任的外交理念，特朗普的执政风格和外交理念是党派特色与个人特质的混合，共和党的偏重实力论，特朗普不羁善变与精干有为的个人色彩共同塑造了其独特的世界观。特朗普以“美国第一”为立足点，国家的一切外交政策都要服务于国内的政治经济需求。同时，特朗普推崇“尼克松主义”的“以实力求和平”，欲通过实力来使美国再次强大，进一步维护美国的国家安全。【12】特朗普的商人特色在执政早期的对华政策中表现明显，特朗普曾派遣高级代表参与“一带一路”倡议高峰论坛，特朗普欲通过此种方式试探中国的态度，为美国商业投资寻找机遇。这种积极出击的作风也符合特朗普的特性，但是特朗普政府的理念具有严重的保守主义倾向，特朗普的对外战略强调在保护美国自身利益的同时，重视以武力为后盾的国家外交。无论是从政府要员构成，还是特朗普政府的“小圈子”决策都可以看出，特朗普的外交理念偏向于强硬的军事实力派，他们主张增强军事实力、崇拜武力威慑、关注地缘政治以及奉行经济民族主义，这些都严重影响了美国对“一带一路”倡议的认知转变。进入2017年，特朗普政府对“一带一路”倡议的认知与立场就发生了明显的改变，这也不难理解特朗普为何会发出类似于“中国的基础设施投资和贸易战略增强了其地缘政治抱负”的言论。
2.美国对华战略的深度调整
美国对华战略自中美建交之后一直处于变化之中，但像特朗普执政后发生如此全面深刻的调整尚属首次，特朗普执政以来，大力推行“美国优先”政纲，国家安全战略重心从反恐向大国竞争转变，美国采取以“压制性回缩”为特征的大战略，将竞争理念逐步转化为“竞争性战略”。【13】新一轮的美国对华战略大辩论始于2015年的一场政策大讨论，2018年这场政策大讨论基本形成了对华战略认知的最终共识，即美国自尼克松以来的对华接触战略已告失败，中国的实力迅速增长使得其更具进攻性意图。2018年2月，美国外交关系理事会高级研究员艾利?拉特纳撰文称，华盛顿面临现代以来一个最具活力、最可怕的竞争对手，美国必须重新思考对华政策，将其建立在对中国现实的清醒认识而非一厢情愿的幻想之上。【14】
特朗普就任后签署了三份官方报告，即《美国国家安全战略报告》、《国防战略报告》以及《核态势评估报告》，这三份文件奠定了特朗普对华战略的基调，这也标志着对华战略辩论结束后美国的首次回应。明确与中国等大国的竞争时代以及中国的“修正主义”是美国在新时代对华战略调整的关键一步，随后特朗普政府便以经贸问题为抓手发起了“全政府”对华战略，因此调整主要聚焦于经济、科技、基础设施建设以及国际制度等领域。“一带一路”倡议作为新时代中国特色大国外交的重要举措势必将处于美国对中国战略竞争的“风口浪尖”，美国各界对“一带一路”倡议的负面认知不断加深。
美国政府认为中国的“一带一路”倡议是中国的经济外交手段，并声称，中国正在鼓励利用不透明的合同、掠夺性的贷款做法和腐败的交易来使他国产生依赖，这些做法让各国陷入债务泥潭，削弱了它们的主权，剥夺了它们长期、自我维持的增长。【15】基于此，特朗普政府也明确表示要与日本、印度、澳大利亚等印太国家探讨联手建设地区基础设施，为印太国家提供不同与中国的“替代性选择”。【16】另外，特朗普政府着力将经济问题政治化，并且有收窄中美合作基本面、挑战中美关系底线以及威胁对华制衡与脱钩的发展趋势，在这种深度调整的影响下，美国对中国“一带一路”倡议的认知只能附属于美国国内所谓的对华“政治正确”。这也就造成了美国在战略层面对“一带一路”倡议的认知呈现出了某种共识，因此，可以说，围绕“一带一路”的博弈集中体现了中美关系日益的竞争性因素以及美国对华实施竞争性战略的总体动向和主要特点。【17】
3.新时代中国外交战略的变化
2017年中共十九大的召开标志着中国开启了新时代，新时代背景下中国特色大国外交有了明显的变化，这种新变化也一定程度上影响了美国的认知转变。
新时代中国特色大国外交与以往相比存在着积极的变化，这种变化集中体现在中国在未来国家定位、外交风格、外交方向以及国际角色上。在十九大报告中，国家主席习近平强调了中国作为世界大国的外交定位，这是基于中国经过改革开放后综合实力跃升的客观基础；同时新时代中国外交的理念与风格也发生了重要的变化，在习近平外交思想的引领下，新时代中国外交的风格开始由“韬光养晦”向“奋发有为”转变，这将为中国实现新时代的伟大目标提供强大的塑造力；在外交方向上，新时代中国的外交布局将把周边外交提到新的高度，新时代中国外交工作的重点之一就是要做好周边外交工作，推动周边环境更加友好、更加有利，这一侧重在中美战略竞争日益凸显的当下显得十分必要；而在国际角色上，新时代中国外交战略的变化突出表现为中国在国际社会上规则与议程设置权的日益积极主动；最后，中共十九大明确指出，新时代中国外交的总体目标是“推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体”，这一总目标要求中国外交战略布局要坚持着眼长远、放眼国际的原则。“一带一路”倡议作为打造“人类命运共同体”的平台之一是中国外交战略布局的重要一环，更是推动建立新型国际关系的重要努力。
中国在新时代外交战略的积极变化在美国看来却成为了中国实现宏大地缘战略构想的手段。曾任美国白宫战略顾问的史蒂芬?班农声称，中共十九大标志着中国正在走争夺全球霸权的道路，‘儒家重商威权主义’正在击败西方自由民主和自由市场资本主义模式，他还认为中国的“一带一路”倡议正是“中国最大胆的地缘政治扩张”，是一种结合三大地缘政治理论的新的地缘计划。【18】中国自身外交战略的转变是针对国家综合实力与正当利益的合理匹配，但美国却把这种转变看作是中国积极谋求地区乃至全球领导地位的努力并由此产生战略焦虑。这种焦虑不仅有经济层次，更体现在地区领导权层面，正如特朗普政府国家安全战略报告指出的那样，“中国试图取代美国在印太地区的地位，拓展国家驱动经济模式的影响，并按照自身利益重建地区秩序”。【19】
4.“一带一路”倡议影响力的加深
在“一带一路”倡议早期，美国官方认为中国的“一带一路”缺乏具体的举措，也难以满足沿线国家基础设施建设资金需求，并不看好“一带一路”。但是 “一带一路”倡议“朋友圈”的增大以及对外影响力的加深加快了美国重新审视“一带一路”倡议的步伐。
从2013年到2017年，外国媒体与网民对“一带一路”倡议的积极态度从16.5%上升到了23.61%，尽管美国以及部分西方国家对“一带一路”倡议持负面认知，但是“一带一路”沿线国家以及其他发展中国家总体上对“一带一路”持欢迎态度。在基础设施建设方面，中国与沿线国家在港口、公路、铁路、公路以及航空等领域开展了务实的合作，极大的提升了这些国家基础设施建设水平，如俄罗斯的珲马大桥、哈萨克斯坦的阿亚右兹铁路等。在金融方面，中国出资400亿设立了丝路基金，在2017年又获得了增资100亿元，人民币跨境支付覆盖了40个“一带一路”国家的165家银行，亚投行更是受到了得到了不少美国盟友的支持。除此之外，在人文交流与跨境旅游方面，2017年中国与“一带一路”国家的双向旅游交流达到了6000万人次，与2012年相比，“一带一路”出境人数与入境人数分别增长2.6倍和2.3倍左右。
面对“一带一路”倡议从愿景逐步落实到行动，美国政府充满了矛盾与焦虑。2018年6月，时任美国国防部长马蒂斯在海军战争学院演讲时再次提到“多带多路”，他认为中国的“一带一路”建设是为了“以明朝为模板，要求别的国家变成朝贡国，向北京叩首”，并“利用掠夺式经济给别国套上大量债务”。【20】2018年10月4日，美国副总统彭斯在演讲中指责中国利用“债务外交”扩大影响力，因为中国向亚、非、欧以及拉丁美洲的政府提供数千亿美元的基础设施贷款，但这些贷款“条款隐晦”并且中国是“主要受益者”。【21】当美国盟友选择支持“一带一路”倡议时，这种战略焦虑显得更加明显，当意大利经济部长杰拉奇2019年3月宣布将讨论签署支持“一带一路”的谅解备忘录时，美国白宫国家安全委员会发言人马奎斯称，美国对意大利参与“一带一路”所带来的好处持怀疑态度，并认为，意大利政府没有必要为中国的基础设施‘面子工程’提供合法性。[22]
四、中国的应对措施
美国是中国推动“一带一路”倡议建设的最大影响因素。如何破解美国在“一带一路”倡议建设中的错误认知是未来中国不可回避的话题，为此可以从以下三个方面进行应对：（一）全面评估“一带一路”沿线国家的风险与挑战，避免相关项目的潜在风险，减少美国对“一带一路”倡议前景质疑的口实。美国质疑“一带一路”倡议的重要一点就是相关项目的可行性，在“一带一路”倡议实施中确实存在有国家要求与中国重新谈判与评估，这也说明了我们缺乏对东道国深入全面的评估与分析，这使美国有借口来抹黑“一带一路”。对此我们要正视沿线相关国家存在的某些风险，采取合理的规避措施。沿线国家面临着诸如地缘安全风险、投资安全风险以及债务风险，这些风险与挑战是“一带一路”倡议项目深入发展的潜在“定时炸弹”，如果不加以评估分析而盲目地进行基建投资，难免会成为未来的安全隐患。对此，要采取综合手段整合东道国相关数据，建立以国别为基础的风险数据库，其中要涉及东道国的国内债务数据或内部冲突潜在概率等，在此基础上利用官方、企业与智库三方的力量对东道国进行项目可行性分析。另外也可以建立风险甄别机制，评估企业-项目是否适合东道国建设需求，建立多元的融资途径，降低相关国家为推进项目实施而产生的债务危机。
（二）加强顶层设计，科学规划，积极引导美国等国家以合作姿态参与“一带一路”项目建设，为美国企业集团参与项目竞标提供平台，对接相关国际机构，消除对中国“另起炉灶”声音的担忧。“一带一路”倡议是宏大的工程，要依靠包括美国在内国际社会的大力支持，因此，首先要继续明确对美国等国家参与“一带一路”项目的欢迎，加强顶层设计，积极与相关国家建设的项目对接，如美国的新丝绸之路倡议、欧洲的欧亚经济联盟以及相关国家的发展战略；其次，不应把美国官方的负面认知当作是美国全社会一致共识，要理清美国存在的 “一带一路”倡议利益攸关方，为美国的参与建设创设公平透明的竞争环境，搭建双边或多边合作平台，推进经济、能源以及安全领域的“第三方”合作，夯实与美国企业等相关方的共同利益；最后，要加快与相关国际机构的对接，以多边机制来化解美国对“一带一路”倡议的误解，大力推动与世界银行、亚洲开发银行等机构的合作，拓宽融资渠道，共建“一带一路”沿线国家金融稳定机制。在“一带一路”倡议建设过程中，要积极推动与美国主导的机制进行合作，避免两国在国际机制上的恶性竞争，有效防范中美在深层次的碰撞。
（三）注重“一带一路”建设中的“软因素”，做到设施联通与人心相通的完美结合，避免单一的“硬设施”建设，在改善基础设施的同时，发展以文化交流、留学教育、医疗培训等为中心的软工程，消除美国对“一带一路”倡议认知中的战略色彩。要改变“一带一路”倡议建设中“唯基建论”，要重视项目的“本土化”，避免将项目建设与民生改善相脱离，要通过就业培训、岗位设置、环境改善等把经济效益与社会效益相结合； 作为“一带一路”倡议项目建设方的中国企业必须把改善企业形象放在第一位，消除外界对中国企业的偏见。要把民心相通与设施联通的完美结合以提高东道国人民对“一带一路”倡议的积极评价，进而为化解美国的错误知觉提供有力的国际舆论基础。
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