张劼

　　南开大学 天津市 300071

　　当前农村发展的过程中，行政管理体制的作用不可忽视，能够发挥巨大的作用。就现阶段而言，尽管农村实施税费改革制度，降低了税收，但是农村经济形势仍然不够良好，与城市经济相差甚远，不少问题仍然显现，尤其是在行政管理方面的问题，亟待改善。本文主要分析乡村地区行政管理存在的主要问题，结合我国国情及现状，提出几点完善的建议，以推进乡镇行政管理的进程。乡镇政府必须改变传统的管理理念，根据当前时代发展环境，更新管理理念。政府管理理念的创新，必须建立在正确认识政府合法性的基础之上。

一、乡镇行政管理现存问题

我国乡镇行政管理目前仍然较为落后，受封建残余的影响，进步非常缓慢。乡村行政管理中存在的问题应当引起足够的重视，改革行政管理，提高管理水平及管理效率，是当前的重要工作任务。

（一）职能界定不明晰

在现行法律中，《地方组织法》虽然明确乡镇政府由上级政府领导、管辖，必须服从上级政府下达的命令。但是没有明确职能，对责任范围尚未详细划分、规定，各级政府之间的权能也没有准确进行界定，导致公共管理职能混乱，影响社会秩序的稳定。

（二）权责不对等

实际上，目前乡镇政府所掌握的实权并不多，权力较小，但是却承担着远大于权力的责任。根据有关规定，乡镇政府的职责尚未明确具体内容，一直以“上级领导命令”或“上级其他事项”等作为主要工作内容。乡镇地区设置有一些财务部门、国土部门等，这些部门都拥有自身一些财务管理权或业务管理权，而乡镇政府要协助他们完成相关业务工作，权力较小，但承担着巨大的责任压力。

　　乡镇政府权力较弱，经常面临困难，也无法解决群众问题，导致乡镇管理混乱，秩序需要整顿，再加上上级政府过多安排工作任务给乡镇政府，还设置有相应的考核制度，工作压力非常大。

（三）政府职能错位

乡镇政府的职权通过《组织法》进行了一定程度的完善，其中明确乡镇政府的7项工作职权，在实际工作中，职能仍然未能明确落实实施，过于泛化，产生了较大偏差。政府的实际工作涉及范围非常广，既要负责政治领域事务、社会领域事务，还要兼顾经济及文化领域事务，总的来说，基本涵盖大部分事务，同时还要负责招商引资等特殊任务，换句话说，政府的作用也是无所不在的。

　　除此之外，一些机构设置存在不合理之处，导致设置重叠，极易造成职能错位的结果，从而导致分工不明确，职责混乱，容易发生职能越位的情形，上下级不协调，矛盾经常发生，甚至出现违法行为。不论是职能落实的问题，还是职能错位的问题，都与上级政府息息相关，应当进一步协调解决。

（四）法定职权缺失

目前我国大部分乡村地区中，乡镇政府的法定职权严重缺失，只能完全听令于上级政府。实际上，乡镇目前缺乏完整的机构设置，职权不明确，也不规范。而且不少权力性职能部门逐渐脱离乡镇当地的行政体系，导致乡镇工作混乱，上下级之间无法统一协同，公共事务管理缺失，秩序混乱。久而久之，乡镇政府职能无法真正实施，作用无法发挥，也难以实现理想的工作效果。

（五）财政危机严重

改革开放以来，城乡经济都有一定的发展。但是我国目前大部分乡村地区经济水平仍然较低，大部分面临着巨大的财政危机，导致政府机关的运作也受到严重阻碍，一些地区甚至陷入了动荡的局面。虽然近些年来，农业税得到了缩减，在一定程度上降低了农民的负担，但是乡镇财政危机仍然未得到实质性的解决。而政府承担着多种公共事务的责任，需要较大的财政支出来维持，因此，必须加大财政收入，才足以支撑各种公共事务。但是目前财政收入有限，而支出又非常庞大，急需财政支持，否则将面临越来越严重的财政危机。

二、具体改革措施

乡镇政府虽然主要实行上级命令，落实上级政府安排的工作任务，但是其扮演的角色是极其重要的，不容忽视。乡镇政府工作任务繁重，行政管理制度落后，暴露出了不少问题。为了推动乡村经济发展，这些问题必须得到充分解决，这意味着行政管理体制急需得到改善。

（一）更新管理理念

乡镇政府必须改变传统的管理理念，根据当前时代发展环境，更新管理理念。政府管理理念的创新，必须建立在正确认识政府合法性的基础之上。这里提到的政府合法性基础，包括两个方面，其一，政府的决策必须符合该地区内大部分人的利益，维护多数人的利益。其二，政府的决策不能独断、专治，要获得人民的认同。只有正确认知这一基础，才能合理地行使公共权力，与群众形成良好的关系，获得民心，如此的乡镇政府才能更好地实施行政管理。乡镇政府要正确把握行政生态环境，明确公共服务管理的内容，掌握并遵守市场规律，在满足群众需求的基础上，提高公共管理服务质量，加强公共管理职能效果。在乡村地区实施全方面管理，利用现代管理理念和管理思维，维护社会公共利益。

（二）规范政府职责

政府职责不明确，导致行政管理秩序混乱，是当前面临的重大问题之一。而进一步明确乡镇政府职责，必须依赖法律规定。法律赋予乡镇政府权力与职能，并制定相应的行为要求和行为规范，避免滥用职权，同时能够通过公权力的行使，整顿当前的乡村行政环境。《地方组织法》已经有了一定的规定，可以在此基础上进一步明确，制定地方性法规或者条例及实施细则等，规范乡镇政府职能，形成有法可依的良好法治环境，也有利于政府更好地更加合适地行使自己的职能。

（三）整合公共资源，有效配置

乡镇政府的职能还包括统筹职能，其需要统筹各个职能部门，带领各个部门有序地开展改革，行政改革必须实现统一性，因此，应当赋予乡镇政府相应权力和责任，让政府有效地整合公共资源，进行合理地设计、安排、配置，提高资源的使用效果，使资源得到最大化的利用。乡镇行政管理的改革，是促进乡村地区经济发展的重要内容，也是经济现代化的必经之路。县级部门要适当下放权力，让乡镇政府掌握相应的实权，才能有利于开展管理事务，实现行政管理任务。在条块体制改革中，条块关系应先行得到梳理，明确“条条”管理权的要求及其重要性，有利于乡镇政府获得统一事权，便于公权力的有效行使。

（四）合理划分事务权力

乡镇政府的部分职能在于为乡镇地区提供公共产品，而公共产品所涉及的领域较多，通常包括公共安全、公共生产、公共生活等领域，政府肩负着重要的服务管理职能。例如：（1）在公共安全产品方面，政府需提供相应的环境治理服务，减少环境破坏和环境污染，同时要安排一定的治安服务，维持乡村地区的基本安全，有利于整顿当地秩序。（2）在公共生产产品方面，常见的服务包括水利设施、公共土地、信息技术服务等。乡镇政府所提供的服务是多个方面的，涉及领域非常广，因此，为避免纠纷及互相推脱责任，政府应当合理划分事务权力，各司其职，提供相应的服务，减少矛盾及纠纷。

（五）理顺财税管理体制

当前的时代，是市场经济时代。政府所适用的财政政策、制度等都应当体现公平原则，每一级政府均应建立起相应的财政制度。对于乡镇政府而言，也不例外，必须构建科学合理的财政。首先，乡镇政府应继续坚持分税制，并进一步优化内容。其次，乡镇政府应尽可能保证财权和事权两者之间的统一，达到互相匹配的状态。再者，财税管理制度应得到完善，适当开展财政转移支付。乡镇政府应当努力改善农村经济环境，尽可能为农民提供更多的公共产品，提高农民的生活水平，满足他们的需求，推动农村经济发展，从而缩短与城市经济水平的差距，实现城乡协调发展。从实际工作中来看，乡镇政府应当进一步优化预算编制方法，提高财政预算的科学性和合理性，实现财政统一管理，建立完善的财税管理体制。

三、总结

改革开放以来，我国市场经济获得了高度发展，城市经济发展迅速，而农村地区经济发展有所缓慢，但也已经不断进行城市化。农民的生活得到了极大的改善，但是农村行政管理体制仍然较为落后，改革不顺利，导致新农村的建设步伐变得缓慢。总之，我国乡镇行政管理目前仍然较为落后，受封建残余的影响，进步非常缓慢。乡村行政管理中存在的问题应当引起足够的重视，改革行政管理，提高管理水平及管理效率，是当前的重要工作任务。对于农村地区经济发展而言，行政管理制度的改革和完善，有利于保障公共服务的实施，维护社会的稳定，最终实现经济水平的提高。在新形势下，乡镇行政管理体制的改革要符合现代化的发展，要紧跟时代发展的脚步，融入新的时代元素，加快农村经济转型，推动可持续发展。众所周知，乡村地区的改革工作非常繁杂，由于环境问题，其面临的困难也会较多，因此，要具体问题进行具体分析，考虑现实情况，实事求是地进行改革，不能片面地求发展，也要建立在一定的稳定的基础上，循序渐进的展开管理制度改革。长远来看，乡镇行政管理制度改革是必然趋势，也是推动农村地区获得实质性发展的重要动力。