彭冉冉

　　

　　新年伊始，中国民用航空局、国家发改委、交通运输部联合印发《“十四五”民用航空发展规划》（以下简称《规划》）。在这份规划中，明确了我国民航2035年远期目标和“十四五”期间的六大目标，即服务安全水平再上新台阶、综合保障能力实现新提升、航空服务能力达到新水平、创新驱动发展取得新突破、绿色民航建设呈现新局面、行业治理能力取得新成效。“六新”发展目标擘画了一个更安全、更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的现代民航体系。

　　“跳起来摘桃子”

　　总体来看，《规划》阐明了我国民航未来五年发展的指导思想、基本原则、目标要求和重大举措，规划期至2025年，展望至2035年。而在规划制定之初，民航局局长冯正霖就提出了“跳起来摘桃子”的规划工作要求。

　　具体来看，《规划》将“十四五”期间我国民航运输业的发展分为恢复期和积蓄期（2021～2022）、增长期和释放期（2023～2035）两个阶段。第一个阶段的工作重点是巩固疫情防控成果，调控运力、促进行业恢复，第二个阶段的工作重点则是进一步扩大国内市场需求、恢复国际市场运营，全面推进全行业快速发展。

　　从数据来看，2015年至2019年间，我国民航旅客运输量和航班起降架次的复合年增长率（CAGR）分别为10.7%和8.0%，分别较“十二五”期间增长2.4个百分点和0.5个百分点，但基础设施保障能力已面临容量和效率双瓶颈。为了解决这一问题，《规划》明确到2025年我国颁证民航运输机场数量和运输机场跑道数量将由2020年的241个和265个提升至270个和305個，届时旅客运输量、航班起降架次将分别提升至9.3亿人次和1700万架次。

　　《规划》中还独辟章节鼓励航空公司进行业态和模式的创新，完善市场化机制，打造差异化航空产品。《规划》指出“十四五”期间要打造民航中国服务品牌，鼓励航司线上线下结合推进业态和模式的创新，延伸和升级服务产品，促进航空服务产品的多元化和差异化发展;同时完善市场运行机制，推进差异化航空服务收费改革。近年航空差异化产品的推出加快，2021年9月开始实行《公共航空运输旅客服务管理规定》，删除托运行李“一刀切”的收费规定，中联航等多家航司已自行制定相关标准，东航近期推出“一步到位”购票产品，创新地颠覆了民航“先买票后值机”的固有流程，更符合用户思维，龙头航企下场进行产品创新或将有助于引领行业营销体系的市场化变革，在“十四五”期间的相关政策鼓励下，民航产品或呈现差异化多层次的特点，有助于资源的优化配置。

　　更清晰的“运输网”

　　对于民航业来说，提升航空服务能力是民航发展的根本要求。在《规划》中，不仅对航空服务进行了专篇部署，还专门设置了《“十四五”航空运输网络专项规划》，对民航航线网络布局方案和重点建设任务都进行了整体部署，并明确了要加快构建完善国际航空运输网络、国际航空运输通道、航空枢纽功能三大体系，着力实施“干支通、全网联”、基本航空服务、“空中丝绸之路”、国际航空货运能力提升、国际航空枢纽强化等5大工程。

　　具体来看，一是优化国内航空运输网络体系。结合国家综合机场体系，提出构建国内三张网、推进两大工程的举措。其中，“三张网”是打造支撑有力的骨干网、构建普惠均衡的基础网和优化国内航空货运网;两大工程是全力推进“干支通、全网联”工程、继续推行基本航空服务工程。

　　二是畅通国际航空运输通道体系。按照“周边融、走廊通、通道畅”的导向，着力构建与对外开放格局相适应、安全高效的“一圈六廊五通道”体系。其中，重点推进“空中丝绸之路”建设和增强国际航空货运能力两大工程。预计到2025年，通航国家数量超过70个，其中通航共建“一带一路”国家数量超过50个;中国航空企业占我国国际货运市场份额超过40%。

　　三是完善航空枢纽功能体系。航空枢纽是航空运输网络建设的重要支撑。《规划》明确了国际航空枢纽根据功能定位和区位优势，重点增强洲际连接、国际中转、辐射区域的功能;国际航空货运枢纽重点提升综合性国际航空货运枢纽功能，布局和建设鄂州等专业性货运枢纽;区域航空枢纽重点增强对支线机场的辐射带动作用，推动建设“干支通、全网联”的航空运输服务网络和支持面向特定区域的国际航空运输通道建设。同时，推动机场与各种交通方式深度融合，形成一批以机场为核心的现代化综合交通枢纽，实现枢纽机场轨道接入率达到80%的规划目标。

　　对于此次规划中提及的“干支通、全网联”的航空服务网络，笔者认为对于民航业长远发展来说具有重要的意义。创新“干支通，全网联”服务，一是通过增加现有机场之间的通达性，有利于发挥枢纽机场的辐射效应，强化干线、支线、通航短途运输之间的“供血”效应。二是通过完善通程航班“一次支付、一次值机、一次安检、行李直挂、全程无忧”五项基础服务标准，以旅客需求为导向，推行中转服务便利化，有助于提升旅客对中转航班服务的满意度和获得感。三是通过引导航空市场主体间深度合作，挖掘中转市场潜能，有助于提升现有航班客座利用率，助力疫情防控常态化下行业复苏发展。四是通过解决目前通航短途运输航线在干支机场的中转服务断点，有助于增加旅客乘坐通航短途运输航班意愿，带动支线航空发展，进而实现民航“两翼齐飞”。

　　此外，《规划》还强调了“十三五”期间我国航空物流、通用航空与国内制造业协同等领域仍有明显弱项，重点强调了“十四五”期间打造高效的、自主可控的航空物流网：提高国内线客机腹舱的利用率，在空港物流枢纽布局全货机航线网络，完善国际货运网络，提升货运枢纽的功能。同时加快市场主体的培育，引导航空物流企业入驻货运功能较强的机场，资源保障方面推动实施更高水平的航权开放政策，允许货运航班使用日间时刻。2020年中方航司占中国国际货运市场份额的33.8%，预计到2025年将超过40%，可以预见，未来航空货运企业将受益于“十四五”期间的政策升级。

　　“工程单”与“政策包”

　　不同于以往，此次《规划》有一个创新的做法，就是聚焦行业发展的堵点、痛点和难点，围绕问题针对性强、全局带动面广和旅客切身感受最直接的领域，设置了容量挖潜提升工程、航空运输便捷工程、民航绿色低碳工程、科技创新引领工程、人才强业工程、产业系统示范工程等6大重点工程作为“十四五”期间的“工程单”和“政策包”。

　　以智慧民航建设为例，《规划》指出，“十四五”期间中国民航将全面推动行业数字化转型，带动行业智能化应用，实现行业智慧化融合。按照2035年实现“出行一张脸、物流一张单、通关一次检、运行一张网、监管一平台”的五个一目标，加快推动行业传统和新型基础设施深度融合，提升行业系统化、协同化、智能化、绿色化水平，智慧民航建设将成为多领域民航强国的强大支撑。

　　《规划》还特别强化了民航高质量发展的内涵，在指标设计中增加了便捷高效、创新智慧和绿色发展的目标，其中很多指标都牵涉智慧民航建设的成效。例如，体现智慧出行的千万级机场旅客全流程无纸化能力、行李全流程跟踪服务水平，预计到2025年分别达到100%和90%;体现智慧物流的货运单证电子化率达到80%;体现智慧运行的千万级以上机场近机位靠桥率达到80%。此外，空管系统新增主要装备国产化率、主要企业科技研发投入占比也作为体现创新智慧的指标纳入规划，预计到2025年分别达到80%和1%。

　　为了更好地落实“十四五”规划要求，近日民航局审议通过了《智慧民航建设路线图》。《路线图》将按照“体系发展引领、分域模块构建”的思路，以智慧出行、智慧空管、智慧机场和智慧监管为四个核心抓手，强化改革创新、科技创新、基础设施保障三大支撑，推进智慧航空运输和产业协同发展，以智慧塑造民航業的全新未来。

　　再看看近两年来另一个行业关注的热点话题——绿色民航。在量化指标上，《规划》根据国家绿色生态建设总体要求，并结合我国民航发展阶段特征，提出了运输航空吨公里二氧化碳排放和机场单位旅客能耗两项指标，预计到2025年五年累计平均值分别降低至0.886千克和0.853千克标准煤。为了实现这一目标，《规划》对提升政策管理和支撑能力、完善主体协同联动机制、突出重点治理内容、强化民航关键脱碳技术攻关等作出系统部署，提出路线图和时间表。《规划》专门提出健全生态友好的绿色发展体系，对完善行业绿色治理体系、推进资源节约集约利用、努力减缓民航对环境影响都作出部署。考虑到国家双碳工作要求，绿色发展是行业“十四五”期间的一项重点工作，规划提出民航绿色低碳工程。以强化科技创新能力和优化完善绿色发展政策为重点，加快碳市场机制建设、绿色标准建设、关键技术攻关、绿色标杆建设，支撑国家“双碳”目标，推动民航绿色发展取得实质性进展。