高原

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)，提出由党政主要领导担任河长。今后，中国31个省级行政区党委或政府的一把手将有一个新头衔——“总河长”。

　　目前，国内很多河流仍然是“九龙治水”的局面，“环保不下河，水利不上岸”的尴尬现象还存在。而《意见》的出台就是破解这一困局，通过体制创新解决这一问题。

　　解决多头治理

　　河长制的诞生，起源于2007年太湖水污染事件。

　　从上世纪七八十年代开始，伴随我国工业化和城市化的发展，许多河流出现了严重的水污染问题，甚至断流、消失。其中较为严重的当属2007年的太湖水危机。

　　那次危机引起了省市两级政府乃至中央政府的高度重视。为解决问题，江苏省要求流域内的各城市协调合作，按照国家统一部署，开展河道综合整治工作，“河长制”由此而生。

　　无锡作为当年太湖水危机中受到最大影响的城市，其推行的河长制实现了部门联动，充分发挥了地方党委政府治水的积极性。同时，无锡还配套出台了《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》，对治污不力者严厉问责。

　　这一铁腕制度效果显著。2011年，无锡12个国家考核断面水质达标率为100%，主要饮用水源地水质达标率100%；2012年，主要饮用水源地水质达标率仍为100%。

　　此后，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8个省（直辖市）开始借鉴这一成功经验，推行河长制，16个省、自治区、直辖市也在辖区内的部分市、县流域水系尝试推行河长制。

　　“从地方试点到全国统一，能够明显解决之前推动力量不足的問题，同时解决多头治理的问题。”北京公众与环境研究中心主任马军表示。

　　据公开资料显示，河长制推行后，2011年至2016年，79个“河长制”管理断面水质综合判定达标率基本维持在70%以上。

　　此次在全国推行河长制，是以环境质量改善为核心，在业界看来，顺应了新环保法的规定。而马军所说的动力不足，在河长制实施的十年里，也常被诟病。

　　资料显示，很多河流是跨区域流动，而流域治理的跨域特征所带来的问题就是，流域治理的协同会出现问题。

　　据了解，在之前各地的实践中，不同省份最高级别河长差异较大，有的是省委书记，有的是地级市市长。“有的时候上游省份在治理，而下游没有治理，这样治理的效果就不好。”马军说。

　　他表示，之前多龙治水，很多部门的协调并不顺畅，经常会出现有权力时一拥而上，有责任时互相推诿的情况。

　　“政府负责人任总河长，能够更好地协调这些部门解决多头治理的困局。”马军说。

　　对此，《意见》进行了明确规定。水利部副部长周学文介绍说，各省区市要设立总河长，这个总河长由省委书记或者省长来担任。

　　环保部水环境管理司司长张波表示，“河长制是非常重要的机制创新。通过河长制把党委、政府的主体责任落到实处，领导成员会自觉地把环境保护、治水任务和各自分工有机结合起来，从而形成大的工作格局。”

　　关键看考核

　　马军认为，确立河长制，只把架子搭起来还不够，更主要的要看落实情况，“有河长，但是找不到人，或者把问题反映到河长那里得不到反馈，这样的河长制就形同虚设”。

　　据马军介绍，我国目前有2000余条黑臭河，而这些黑臭河其实都有河长。

　　民间环保组织绿色江南创始人方应君对此感受很深。在基层调研时，方应君发现，有的黑臭河边找不到信息公示牌，就算标注了河长的信息，公众也很难知道如何治理、治理的起止时间等有效信息。

　　有评论认为，因为河长不是目前行政序列中的官职，有人只是把它视作握有实权者挂的一个“虚衔”，因而河长制能否收到实效，关键要看是否有人因任上不力而被问责。

　　以无锡市为例。2007年12月5日，无锡市委、市政府印发了市委组织部《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》。其中明文规定，“对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”，对责任人实施“一票否决”。

　　方应君认为，一票否决很重要，但更重要的是要看这一票由谁来投。

　　关于考核问责，《意见》指出，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。

　　县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。

　　周学文还介绍说，水利部将建立河长制的督导检查制度，定期对各个地方河长制实施情况开展专项督导检查。如果造成生态环境损害的，要严格按照有关规定追究河长责任。

　　“之前主要领导更多的是关注经济发展，现在有了‘河长这个头衔，也加强了领导干部们的环境责任。”马军说。

　　更需制度建设

　　方应君表示，此前一些地方施行的河长制还存在对河长监督缺位、问责不到位现象。

　　曾有媒体探访了浙江杭州、嘉兴、台州三地30条河道，却只联系上了9名河长，河长公示牌也形同虚设。

　　在中国政法大学环境法教授王灿发看来，河长制的推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当河长。

　　王灿发认为，河长制的推行，最终还是要依靠制度建设，要将水污染防治法关于地方政府对本辖区环境质量负责的要求通过立法加以制度化，制定完善的考核指标与程序。

　　“明确达不到水环境质量目标要求时，作为集体的政府和有关的领导应当承担的责任。这样，污染的治理、河水变清才是有保障的，也才能真正让政府负起责任来。”王灿发说。

　　对此，周学文表示，全面建立河长制将建立一套工作制度，包括河长会议制度、信息共享制度、公众参与制度。

　　他举例说，比如公众参与制度，江西省在实施河长制的过程中，每一条河的河边上设置一个牌子。这一条河的河长是谁，联系电话是多少，明明白白地写在公示牌上。群众在监督过程中发现问题可以及时进行反映，处理结果也要向群众反馈。

　　此外，环保部和住建部都已建立了微信互动平台，方便公众举报线索。“希望河长制也能借鉴这个尝试，让河长制和新媒体有机结合，实现多元共同治理。”马军说。