贵州大学法学院
自2013年1月1日起，公安部发布的《机动车驾驶证申领和使用规定）（下文均简称《驾驶规定》在全国施行。自该规定实行以来，我们国家的道路交通安全状况的确有了十分明显的改善,可是在最近几年,对法律规定的规避日渐严重,道路交通违章记分制暴露出了许多问题。如记分的分值会在一定周期内归零致使该制度的威慑力较弱，只对违法驾驶人记分而不对违法车辆记分导致该制度的拘束力不足，行政相对人被记分后缺乏有效的救济渠道导致行政相对人权益得不到及时保护等问题。问题的出现终有一个本质因素，这些问题的出现，不禁让我们思考该制度的法律属性定位。
一、交通违法记分制的法律框架
（一）记分制的法律性质
《道路交通安全法》（以下均称《道交法》）自2004年5月1日起开始实施，其第 24条规定，当作为行政相对人的驾驶人违反了相应的行政法律、法规及规章以后，有关行政机关不仅应该按照相关法律的规定和行政相对人违反法律的事实给予行政相对人适当的行政处罚，还应该根据交通违章累积记分制度对其进行减分分值记录。从这个条文中，我们可以看出，记分制和行政处罚以并列的形式排列而被写在条文当中，从语言的修辞手法上看，这种并列关系就是将记分制排除在了行政处罚范畴之外，因此，在当前的立法中，只将记分制作为一般的行政管理措施来对待。并且以此为依据，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下均称《实施条例》）和《驾驶规定》同样也对记分制的性质进行了相同的定位。但是从法律的位阶方面来看，《道交法》由全国人民代表大会常务委员会通过，然而《行政处罚法》却是由全国人民代表大会制定通过的，这两部法律虽然不是由相同的立法机关制定的，但是这两个机关都属于立法机关，而且根据相关规定，全国人大与全国人大常委会制定的法律是具有同等的法律效力的。因此，在《道交法》中规定的记分制能否适用行政处罚法第8条的规定，是值得进行更深的探讨的。
（二）记分行为的法律责任
从行政处罚所带有的制裁性可知，其可能会对行政相对人的权利和利益产生十分严重的侵害，甚至是将行政相对人的相应权益直接剥夺。道路交通违法记分制作为行政机关实施社会治理的一种管理制度，因为法律规定对违法分值实行累计记录，因此其所记分数在一段时间内累加也会对违法驾驶人的驾驶资格产生十分严重的影响，甚至导致行政相对人的准驾资格被注销。例如，《道交法》第24条、《驾驶规定》第68条第1款以及第69条都对记分行为产生的法律效果做出了十分明确的规定。所以，从制度实施的法律效果这一侧面来看，道路交通违法记分制施行的法律效果与行政处罚制度施行的法律效果是无异的。在当前的司法实践中，道路交通违法记分制的性质被认为是属于一种教育措施，而不属于行政处罚。但是在实际上，现行的记分处罚制度却与《道交法》等上位法发生了冲突和抵触，从其规定的内容来看，惩戒的实际效力较行政处罚来说是更大的。首先，公安部发布的《驾驶规定》中以记分累积到法定的分值为由“吊销机动车驾驶人准驾资格”的规定与《道交法》及《实施条例》中规定的内容，即“重新考试；考试合格的,发回其驾驶资格证”存在矛盾，属于规章与上位法中的规定不一致。其次，法律规定以累积记分值达到一定条件为由注销或者降级驾驶人准驾资格，对于行政相对人而言，其“驾驶”的实体权利实际上已经被剥夺了。又由于法律规定的行政处罚范围之内没有“注销驾驶资格”的处罚，致使违法行为人也没有办法对其提起行政复议。从此处可以看出，实际上“注销驾驶资格”比法定的行政处罚的惩戒性与强制性更强。
在该制度的施行过程中，当驾驶人的违法分值被累计记满12分的情形发生时，如果不进行仔细探究的话，就会认为好像并没有给违法的行政相对人赋予《道交法》之外的义务，没有加重行政相对人的法律责任，然而在实际上对驾驶人带来的实质性影响依旧很大。由于有关行政机关若是不行使《道路交通安全违法行为处理程序规定》的驾驶证“滞留权”来强制驾驶人学习考试，就必须对驾驶员给予扣证处罚，那么，《道交法》中规定的“可以并处”实质上成为“必须并处”，从而提高了违法处罚力度。更为严重的状况是，在各地区行政机关的执法实践中，行政相对人必须在20日之内结束科目一的考试，有时加上科目三考试，几乎是无法按期完成的，这也就表示行政相对人面临着其驾驶证将可能会被无限期扣留的后果。显然，这一处罚后果对于《道交法》中规定的警告、罚款甚至期限不长的暂扣来说是更为严厉的，这也正是为何驾驶人如此惧怕被扣分的原因所在，且扣留权被滥用不仅加重了行政相对人的责任，而且还严重破坏了行政执法的程序。从该问题可看出，实际上道路交通违法记分制惩戒的法律效果较行政处罚而言是有过之而无不及的。
综上所述，不论是从规定记分制的法律，还是从记分制对驾驶人所赋予的法律责任来分析，记分制都是满足作为行政处罚应具有的条件的，且当前记分制在实施过程中出现了很多问题，尚无系统的行政程序立法来规制，所以将记分制纳入行政处罚法的范畴更有利于保护公共利益和个人利益。
二、道路交通违法记分制的个案分析
在当前的司法实践中，大部分地方的法院在处理交通管理类行政争议时，都未将道路交通违法记分行为当做行政处罚来对待，仅将其当做普通的行政措施来处理。在陈国明诉漳州市公安局芗城分局交通管理大队公安交通管理行政处罚一案中，记分行为与行政处罚就被分开来处理了。在该案中，驾驶人由于驾驶机动车的时候尚未戴头盔并且没有按法律规定悬挂机动车的号牌，被记14分及罚款300元。在法院审理这个案件的过程中，漳州市公安局芗城分局交通管理大队称处罚决定书中的实际处罚内容只包括罚款一项，记14分不被该行政处罚决定书所涵盖。法院在最后判决时也认为该行政机关只是对原告作出了罚款300元的处罚，将记分的行政行为排除在了行政处罚的范围之外，认为该道路交通违法记分行为制是一般的行政措施。在该案中，虽然从表面上看，行政相对人只是被记了14分，并没有给行政相对人带来任何实质上的影响，但是实际上，该记分行为已导致其小车驾驶证被扣留。在这个案件的审理过程中，该行政机关称其本身没有吊销小车驾驶证的执法资格，所以并没有吊销原告的小车驾驶证。但是，根据相关法律的规定，当相关交通管理部门发现行政相对人记分分值已被记满12分的时候，是可以扣留其机动车驾驶资格证的。但在该案中，由于该原告同时被处以吊扣机动车驾驶证的处罚还没有到期，所以，原告的驾驶证应该在吊扣的期限届满后再予以发还。从该案能够看出，行政机关的记分行为已经给该行政相对人的权益带来了实质性的影响，却强硬地将记分行为与行政处罚截然分开，这是值得我们思考的。
《行政处罚法》第8条除列举了几种具体的行政处罚种类外，还间接性地规定了“其他行政处罚”的两个形式标准，即此种处罚必须是该条所列举的具体处罚种类以外的，且必须是由法律和行政法规直接规定的处罚。这就说明其不能由地方性法规、规章或行政规则规定，《驾驶规定》是公安部制定的以公安部令发布的规范性文件，其属于国务院的部门规章，所以不符合“其他行政处罚”的形式标准。但是依上文所述，道路交通违法记分是完全符合行政处罚的属性的，所以所谓的“其他行政处罚”的形式标准是不能直接否定道路交通违法记分的行政处罚的实质属性的。而且该制度也被规定在2004年起实施的《道路交通安全法》中，上文也已提到，该部法律是经全国人大常委会通过的，其属于立法机关制定的法律，与《行政处罚法》具备同等的法律效力，是合乎“其他行政处罚”的第二个形式标准的。
综上所述，记分制是对相对人道路交通违法行为的一种惩戒措施，并且其如果满足法律规定的条件必然会产生累积效应，实质性地影响当事人正常驾驶出行的权利。该措施是符合行政处罚的特性的，因为该惩戒措施会根据违法行为人后续作出的改正行为给予不一样的处理，最终的目标还是为了保障交通管理秩序的平稳运行，具有稳定秩序的功能和作用，。
三、道路交通管理中记分制的法律控制
受我国现行立法的限制，道路交通违法记分不能归入行政处罚的体系；同时程序监督的缺位，以及相对人的权利救济不畅通，与当前行政法治的要求无法一致。此种现象对于相对人的权益保护是极度不利的。如果将道路交通违法记分制的法律属性定性为行政处罚，通过行政处罚法对其进行更好的法律控制，能够使其在实体控制、程序制约、救济手段等方面出现的诸多问题得以解决。（一）实体法控制
孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止。”的确，权利的拥有者是容易滥用权利，但是权利的滥用并不是不可以制止的。若想控制道路交通管理记分中可能出现的权力滥用，就必须从源头上有效控制权力的行使，即把该行为的行使要件明确规定在法律条文中。在行政权力被行使的过程中，一切制约手段的使用都必须要符合于其所需要达到的规制目标。当前，相关行政主体在作出这一行政措施时出现的自由裁量权过大、执行程序不规范等一系列问题亟需解决，若把记分制纳入行政处罚的领域，在保障和监督行政机关及时并且有效实施行政管理，维持社会秩序，保护行政相对人的正当权利和利益等方面都会有很大的促进作用。（二）程序法控制
行政机关在作出道路交通管理记分这个行政措施时也必须遵守正当程序原则。在当前的实践中，道路交通违法记分在适用时，显得程序十分简单而且很不规范，较为随意。正当程序中行政相对人有效享有辩护权利要求有听证程序的进行，在该程序中行政机关也可向相对人告知和说明作出行政行为的理由。该程序的有效进行，可使行政机关的行政行为更具合法性与合理性，使相对人的正当权益得到更有力的保障。《行政处罚法》第四十二条规定，只有在行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，才应该告知当事人有要求进行听证的权利。对于记分制来说，其实行累积记分，当满足一定的条件时，行政相对人的驾驶资格证可被注销，这本质上就是属于“吊销许可证”，因此本文认为，记分制既然在实质上是属于行政处罚的,其行政相对人就应当享受听证程序的保障。
（三）救济法控制
在道路交通违法记分制对相对人的权利救济这个方面，我国当前的法律规定呈现出了较大的缺陷与不足。根据《驾驶规定》第57条的规定能够看出，在行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼后，法院通过审查和裁定，在对行政处罚决定进行变更或撤销时，只是更改或取消相应的记分。该行政复议和行政诉讼是对于行政处罚的审查，而不是对违法记分行为的审查，因此对道路交通违法记分的程序规制缺位问题是没有被完全解决的。
道路交通违法记分制作为实质上的一种行政处罚，其行政相对人理应得到行政复议制度和行政诉讼制度的保护。行政相对人对道路交通违法记分行为本身不服可否单独申请行政复议和单独提起行政诉讼，现有的法律、法规和规章也没有做出十分明确的规定。显然，这与行政法治的要求是不符合的。所以，本文认为可以道路交通安全法等单行法律法规和规章修改为基础，为道路交通违法记分制提供充分的法律依据和行政相对人权利救济的机制。
四、结语
随着当今时代的不断发展，现有的相关法律远远不能完全涵盖行政行为的类型。但是，为了平衡公共利益和个人利益，保障公民的合法权益，需要对未类型化的行政行为进行分析判断，将其与原有的较为成熟的理论相衔接，以求能更高效地解决相关行政争议。将道路交通违法记分制归入行政处罚的范畴内，不仅可以为行政相对人寻求权利救济提供更好的保障，也有利于行政机关更好地规制自己的行政行为，更好地实现行政法治。
最新评论