辛 宇

　　PPP项目风险来源及风险防范

　　辛 宇

　　随着城镇化发展，基础设施和公共服务的需求供不应求。与此同时，传统的地方政府投资融资模式难以为继。PPP作为一种政府、私人企业以及社会公众为基础设施建设寻求的新路径，在转变政府职能、激发市场活力等方面已经初显成效。中国目前已经开始运用PPP模式，但PPP项目运营仍存在问题，成功的案例并不多。本文将指出PPP项目运营存在的问题，以此为基础指出PPP项目失败的风险来源，并在此基础上提出了风险防范的措施。

　　PPP项目 风险来源 风险防范

一、引言

（一）选题背景与意义

　　1、选题背景

　　发祥于英国的PPP模式，在许多发达国家的研究与应用比较成熟，但PPP模式对中国来说仍是新生事物。随着中国城镇化水平的提高，基础设施建设的需求也在不断增加。然而，国内基础设施建设一方面资金来源单一；另一方面基础设施管理效率低下，政府建设、运营基础设施的模式较为落后，市场化程度比较低，导致诸多的问题。在经济体制改革、地方支付债务转型之际，政府、私人企业以及社会公众对于PPP模式的呼声越来越高，试图为发展基础设施寻求新的路径。最近几年，以中央政府为主导各部委连续出台相关文件，明确指出发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。各级政府以及相关机构积极举办PPP项目系列培训、研讨活动，解答PPP模式的相关问题，将PPP模式视为未来投资建设模式的创新模式。

　　2、选题目的与意义

　　PPP模式的推广对于缓解政府资金压力、提高基础设施建设管理效率、调动民间资本积极性、提高公共服务质量、完善混合所有制市场经济体系具有重要意义，PPP模式的运用不仅能够使得市场起决定作用，也能体现公共部门对于契约精神的尊重和对契约约束力的认同。但是目前中国PPP模式的发展处于初始阶段，许多PPP项目运营出现了极高的风险，难以发挥PPP模式的优势。尤其考虑到我国特有的政治经济体制，如何找出PPP风险来源及应对措施，首先要了解这个模式应该有的制度规范与运营规律。目前来看，PPP模式在许多发达国家的应用与研究已经比较成熟，对于PPP模式的内涵、推行、效率及选择的标准等都有较为细致的研究。但由于各国意识形态的不同，以及PPP模式的发展阶段不同，学术界对于PPP模式的内涵并没有形成统一的认识，各国或者国际组织对于PPP的分类有十几种之多，具体的运营措施也存在着不同。PPP模式对于中国来说仍然是一种新型的融资模式，受到政策法规、经济体制、金融环境等多方面的影响。

二、PPP项目现状及风险来源

（一）PPP项目风险来源

　　PPP模式的运营存在问题，并不代表PPP不适应中国国情。PPP项目的复杂利益结构决定了PPP项目的成功与否受到内部利益冲突与外部风险的影响，这是PPP项目风险的来源。

　　1、PPP项目缺乏内在激励性

　　PPP项目内部包括政府、社会资本两大核心利益主体。两大核心利益主体的利益冲突是PPP项目风险来源的根本原因。

　　首先，政府在保障公益项目的公益性的同时还追求财政收入的最大化。政府部门从自身利益出发，极易导致信用风险和寻租行为。政府部门的利益追求是政府盲目选择PPP模式，项目吸引力不足的主要原因。

　　其次，私人资本在PPP项目运营过程中追求的是利润最大化，其机会主义行为主要由以下几个方面：第一，社会资本的能力和资质是参差不齐的，部分企业与政府利用政府的腐败将项目交给目的不纯的合作伙伴，以骗取国家资金补助，甚至作为企业集资、贷款的一种手段。

　　2、PPP项目缺乏外部风险的影响应对措施

　　由于PPP项目建设周期长、投资金额大，外部环境变化所引起的风险通常会对PPP项目的利益主体产生影响，进而产生运营风险。外部环境的风险来源主要包括：政治政策变动、市场需求变动、金融市场变动等因素。

　　首先，政治政策变动在中国尤为明显。一方面，中国是典型的政府主导型国家，政府主动、甚至过度干预经济。另一方面，在政府治理模式下，政府频繁出台大量政策，频繁更改政策。政策高产、政治依赖过度成为中国目前一大特点。中国PPP的发展受到传统发展模式的影响巨大。

　　其次，金融市场的变化对PPP项目影响很大。在传统体制下，我国公益性项目主要是由政府直接进行生产并负责运营，政府大量资金投入公共服务领域。缺少实体投资且高利率空转的金融市场效率与国际竞争力低，金融创新力差，金融监管问题突出。金融市场波动不稳定会导致PPP项目产生风险。

　　最后，市场需求风险主要是由于PPP项目运营周期长造成的。在较长的运营期内，可能会出现竞争性的同类项目，减少项目收入。由于市场变化，原材料、服务的价格变化可能导致项目设施运营、维护的成本超出预期。

三、PPP项目风险防范措施

PPP能够解决公共服务需求与政府资金不足的矛盾；完善国家债务管理与预算管理制度改革；改进供给不足、财力负担沉重、项目管理乏力、运营效率低下、对市场存在挤出效应以及无法充分调动各方积极性[16]的传统公益项目融资模式；引导私人资本投资正确领域，拓宽营利渠道。但是只有防范好PPP项目的风险来源，才能使PPP真正惠及百姓。

　　（一）从PPP项目内部流程来看

　　（1）重视项目治理层的治理机制

　　①科学评估项目，选择合理PPP模式。

　　②重视合作伙伴的微观管理。

　　③通过谈判、协商确立共同目标，化解利益冲突。目标是行动的方向。

　　④完善合同管理制度，合理化解利益冲突。

　　（2）改革项目管理层的管理机制

　　①执行项目全过程监管及绩效评价机制。

　　②发挥政府重要作用，培育契约精神。公益项目的特点决定公益类PPP项目的运营要格外重视政府的作用。

　　（二）从PPP项目外部风险来看

　　①处理好市场与政府的关系，适当减少行政干预。

　　②创新金融融资方式。

　　③合理确定定价与调价机制。

　　④PPP项目的风险由最适宜承担的一方来承担，政府承担政策、法律变化的风险，私人部门承担承担融资、建设以及经营等风险。

四、结论与建议

（一）结论与建议

　　本文从合作治理理论与善治理论，提出PPP项目运营的理论依据，并结合国内PPP项目运营的问题，总结PPP项目风险来源，提出PPP项目风险防范措施。结合项目治理层与管理层、PPP项目内部风险来源与外部风险来源，分别提出了具体的风险防范措施。

　　（二）研究展望

　　随着中国PPP项目的发展，有关的法律法规及实践经验会不断发展。在未来，学者们可以获得更为准确、客观事实作为分析的支撑。同时，随着研究的深入，可以考虑将PPP项目的风险因素引入风险实证模型。

　　[1]王辉．合作治理的中国适用性及限度．华中科技大学学报(社会科学版),2014(6)：11～20．

　　[2]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社,2009．

　　（作者单位：中央民族大学美术学院）