张 磊

　　光绪末年土默特大青山一带煤炭窑税改革中地方矿权的强化

　　张 磊

　　随着清中、晚期的吏治废弛和外部侵略的加剧。土默特地方政府对矿业权利的管理也逐渐松弛，在窑税改革前，原有的煤炭业管理制度已名存实亡，当地矿权已不被政府所完全掌握。光绪末年，为了加强对农、矿等行业的管理，于光绪32年（1906）设立农工商部，并于光绪33年（1907）出台了《大清矿物章程》并在全国施行。正因此才推动大青山一带煤炭窑税改革强化政府矿权管理。

　　光绪末年 土默特 地方矿权

一、煤炭窑税改革前的土默特地方矿权状况

（一）无照开采情形普遍

　　从光绪31年（1905），土默特地方政府曾对境内大青山各沟煤炭开采业的有无证照情况进行了一次普查。普查发现，仅武当沟60座大小窑口中确定领有执照的只有1座，其余要么声称拥有执照但无法出具，要么纯属私挖滥采，其他各沟情形稍好但无开采执照的情形也普遍存在。由此可见当时矿政废弛的严重情形。这种状况造成了煤炭资源状况和大青山生态环境的恶化以及出现因开矿引起的土地权纠纷。

　　（二）矿务税收流失严重

　　上述提到的无照经营的严重情形，造成矿业税收的大量流失。另一方面，因土默特大青山一带统属土默特两翼旗，在历史上就是土默特两翼蒙古族的世居领地，因此各沟土地都有原来的“山主”①，这些“山主”对对在其界内开采煤窑者收取租金。光绪33年（1907），张明玉等窑户写给同知屠义矩的书信上就提到，实行抽收窑厘制度以前，一直只向“山主”缴纳每百斤一成或一成半的租金。这些租金显然不会流回地方财政系统中，这不仅意味政府财力的损失更标志着政府矿业权利的损失。

　　（三）对煤炭窑户的保护力度不足

　　雍正、乾隆年间为加强对矿务的管理，当地政府成立了由蒙古人组成的保护矿山资源巡逻队，不定期对各地开采情况进行巡视，对煤炭业的经营秩序加以维护。到光绪末年，巡逻队的正常巡视活动“因年远习为，常已成例差，每至查窑之际虚应故事”②且对窑户不时有盘剥行为。这种管理方式不仅不能为窑户解决纠纷维持正常开采秩序，还对窑户的利益多有侵害。

　　从对当时土默特煤炭开采业管理状况的分析不难看出，煤炭开采业的管理处于一种近乎失控的状况。不单单是无照开采和财税流失的问题，更标志着政府对社会事务管理能力的削弱，而这一点正是与近代以来世界各强国不断加强对工矿业管理及矿产资源国有化政策的趋势背道而驰的。事实上，矿产资源国有化和对一国矿产资源的勘探、开采的统一管理和规划是近现代国家的普遍做法。即使从朝廷层面来看，清廷也从光绪24年（1898）开始通过颁布法律设立机构，逐步加强对于矿业的管理。光绪31年（1905）要求各地开设矿政调查局加强对矿产资源分布，开采情况的调查，这些做法也是清廷推行的“新政”的一部分，而“新政”正是效法西方近代制度的一次尝试。

二、煤炭窑税改革过程

光绪末年，为了加强对农、矿等行业的管理，于光绪32年（1906）设立农工商部，并于光绪33年（1907）出台了《大清矿物章程》并在全国施行。正因此才推动大青山一带煤炭窑税改革。

　　光绪33（1907）年3月，土默特兵司关防参领阿灵阿、户司关防参领达桓泰联名禀报归化城副都统及绥远城将军。文中称，一方面，土默特大青山一带窑户均“系三五人合伙采挖煤炭且均系柴煤小窑”③，无力按照《大清矿物章程》规定领取探矿及采矿执照。另一方面，原有的定期对各窑口的巡查已成为“虚应故事”致使百姓私挖偷采现象严重。两位参领认为，与其任由无力领取执照之人偷挖而致损矿税和监管失灵，不如裁撤原有“山主票主”，彻底改革煤炭业监管制度并晓谕各窑户自五月初一日起按出卖煤炭收入的三成提收公费，除此之外不再加收任何费用。这样可以加强对当地煤炭开采业的管理，同时将抽提之公费积累起来用于请领执照的费用。绥远城将军批复“甚属妥协”④的并要求向窑户出示晓谕同时要求归绥、萨拉齐两抚民同知厅遵照批示办理。

　　土默特兵户司于光绪33年（1907）4月拟定《土默特境内大青山各煤炭窑提抽三成公费暂定章程》（共十三条）并派出佐领泰顺等人前往归萨二厅会办抽收窑厘一事，同时向武当、巴图、万家各沟窑户出示晓谕。5月绥远城将军与归化城副都统同意兵户司草拟之暂定章程，任命阿灵阿、达桓泰担任抽收窑厘总办。

　　光绪34年（1908）5月抽收窑厘总办苏联春认为，为了落实煤矿管理改革政策，应加强对各分局及人员的管理防止他们“苟且了事”⑤，建议尽快草拟“总分局卡办法员书夫役各项章程”⑥。

　　光绪34年（1908）7月，苏联春将起草完成的《试办抽收二成窑厘委员等比较功过章程》共六条呈请归化城副都统审核批准。副都统衙门在批复回文中认为苏联春所拟定的办法“尚属允当”⑦同意暂行。文件还要求煤炭窑厘总局迅速移驻马梁而村兼办巴图沟分局事宜且需保证机构、人员的精干。

　　经过一系列改革以及各方在管理制度设定和执行中的一系列博弈，具有近代特点的新煤矿管理制度逐步建立和完善并走向稳定，到清朝灭亡土默特大青山一带的煤矿管理大体延续和遵从这一改革成果。

三、窑税改革中土默特当局强化政府矿权管理的显著特点

（一）矿权统管意识增强，重视矿政调查

　　一个国家或一个地区要想加强矿业权的管理首先要认识到矿业权对国家和地方经济社会发展的重要作用。中国历来是一个封闭型的农业社会，对矿权意识从近代遭遇西方列强侵略后才逐渐觉醒。随着“富国强兵”需要的出现，呼唤工矿业的蓬勃发展，进而促进了中国人对矿业权由政府统一管理意识的增强。这一时期收回矿权和强化矿权管理的重要性也逐渐被清朝各级政府所认识。从现有文献中我们可以看到，土默特地方蒙汉当局多次在往来公文中提及政府加强矿业管理对于发展地方实业，推行“新政”的重要意义，从政府的思想意识层面开始重视矿业发展和矿权的统一管理。

　　（二）建立煤炭业综合管理机构

　　根据土默特大青山一带煤炭业的分布和开采状况，在《土默特境内大青山各煤炭窑提抽三成公费暂定章程》中对作为煤炭业管理机构的煤炭窑厘总局的机构和人员设置进行较为详尽的安排。章程第一条即明确，计划派出十名官员分赴各沟，每名派驻官员名为“委员”，每位派驻各沟的委员各有数名随员以协助有关委员办理当地的窑厘抽收事宜。各沟委员的职责是：（1）抽收窑厘；（2）煤矿开采备案登记及协助请领执照；（3）协助解决因土地归属等引起的采矿权纠纷；（4）对各矿井的生产、分布情况进行监督和调查，协助编制矿务总表等。

　　在各地委员之上设立“总理”一职，对各地委员的政策执行情况进行考核。为了更高效的对煤炭开采业进行管理，光绪34年3月，正式成立煤炭窑厘总局，各沟委员也在当地设立分局，总局于8、9月间移驻巴图沟马梁而村兼管巴图沟窑厘事务。凡遇有煤矿开采申请、涉及煤矿开采的土地纠纷和对地方矿务的调查等工作均需煤炭窑厘总局与有关抚民同知厅会商办理，两者形成初步意见后再报请绥远城将军和归化城副都统批示。

　　（三）以法规建设规范矿业加强和规范矿业权管理

　　光绪以前，在清代土默特煤炭开采业发展的历史上，一直没有相应的法律、规章作为保障。煤炭业的有关政策缺乏延续性，矿主之有关权益也缺乏有效的保障。政策的变动将导致矿主权益受到极大损害，不利于地方政府进行统一的矿权管理。

　　光绪末年窑税改革，同以往的政策调整不同，它伴随着一套有关法规体系的建立和完善。除国家的总体矿业法律外，更重要的是在土默特矿业发展历史上正式出现了国家矿业立法指导下的地方矿业法规体系建设。包括：

　　（1）符合土默特煤炭业发展现实的矿业法规。《土默特境内大青山各煤炭窑提抽三成公费暂定章程》共十三条看成是土默特地方煤炭开采业矿务章程。

　　（2）矿业管理机构内部监督和绩效考核法规。光绪34年7月制定的《窑厘委员等比较功过章程》是当地第一次出现了对地方煤炭管理机构人员进行监督和绩效和考核的成文法规，实现了监督和考核的有法可依。

　　从以上的内容可以看出，土默特大青山一带矿权管理有了法治化的萌芽，从对矿业的整体管理以及管理体系的内部约束机制都有法规加以明确约束，尽管这些法规很简单也很原始但它对于地方矿权管理的重要意义是不言而喻的。

　　注释：

　　①对山地拥有所有权的人．

　　②土默特左旗档案馆馆藏归化城副都统衙门档案．光绪三十三年三月：禀报由煤炭各窑暂行提抽公费以资举办新政请批示:1907-3[B]土默特左旗档案馆(80-2-656):1．

　　③土默特左旗档案馆馆藏归化城副都统衙门档案．光绪三十三年三月十九日：拟由煤炭各窑暂行提抽公费以资举办新政的呈文:1907-3-19[B]土默特左旗档案馆(80-2-655):1．

　　④土默特左旗档案馆馆藏归化城副都统衙门档案．光绪三十三年三月：禀报由煤炭各窑暂行提抽公费以资举办新政请批示:1907-3[B]土默特左旗档案馆(80-2-656):1．

　　⑤土默特左旗档案馆馆藏归化城副都统衙门档案．光绪三十四年五月：会禀变通抽收窑厘公费请批示的呈文:1908-5[B]土默特左旗档案馆(80-2-679):1．

　　⑥土默特左旗档案馆馆藏归化城副都统衙门档案．光绪三十四年五月：会禀变通抽收窑厘公费请批示的呈文:1908-5[B]土默特左旗档案馆(80-2-679):1．

　　⑦土默特左旗档案馆馆藏归化城副都统衙门档案．光绪三十四年五月：拟定试办抽收二成窑厘委员等比较功过章程六条的呈文:1908-5[B]土默特左旗档案馆(80-2-684):1．

　　[1]晓克,于永发,王奎元等．土默特史[M]．呼和浩特:内蒙古教育出版社,2008．

　　[2]白初一．清代呼和浩特土默特地区行政建置初探[J]．昭乌达蒙族师专学报:汉文哲学社会科学版,1996,18(4):58～65．

　　（作者单位：内蒙古科技大学文法学院）