谢先平

　　管检分离背景下政府间协议装运前检验模型重塑

　　谢先平

　　政府间协议装运前检验作为一种特殊的检验类型，现行实施批批检验的模式已经与管检分离的新要求不相适应。在检验检疫部门从保姆式检验向风险监管、提高通关便利效率的大背景下，我们需要引入法检体制改革管检分离、采信验证等理念，运行检监分离、差异化监管、闭环管理的方法，构建多方责任明晰、运转高效、规则明确的科学监管新模式。

　　协议装运

　　国家质检总局先后与塞拉利昂、埃塞俄比亚等国家签署了质检合作协议。依据双边协议，各地检验检疫部门对出口上述国家的工业品实施装运前检验，对应协议方相关机构凭中国检验检疫部门签发的装运前检验证书办理验证放行手续。但是在实务中，无论是检验检疫机构，还是出口企业都遇到了检验依据、人力资源和对方国违约的问题，反映了文件规定的政府间协议装运前检验遇到的现实困境，需要重塑政府间协议装运前检验模式，构筑合法、高效、便民的工作机制，促进中非贸易健康快速发展。

一、我国实施的政府间协议装运前检验现状

（一）政府间协议装运前检验的基本情况

　　我国政府间协议装运前检验最早实施于2004年，当时是针对向塞拉利昂出口的商品，之后又扩大到埃塞俄比亚、埃及、伊朗、苏丹、也门，该项工作至今有了12年的经验积累。尤其是2009年5月开始的出口埃及工业品装运前检验，由于我国出口埃及商品量大，检验工作压力迅猛加大，消耗大量人力物力。虽然2015年埃及官方单方面取消了装运前检验，各地检验检疫机构仍需大量精力投入到出口其他国家的装运前检验工作中去。

　　以2015年数据为例，全国共完成出口埃塞俄比亚商品装运前检验8120批，货值10.86亿美元；完成出口塞拉利昂商品装运前检验268批，货值1491万美元；完成出口伊朗商品装运前检验3509批，货值3.13亿美元；完成出口苏丹商品装运前检验23316批，货值14.36亿美元；完成出口也门商品装运前检验1849批，货值1.78亿美元。全国检验检疫系统完成政府间协议装运前检验达3.7万批。

　　在检验中，我们发现政府间协议装运前检验的商品不合格批次仍然较多、假冒伪劣问题多，产品质量状况仍不乐观。以2015年为例，在出口埃塞俄比亚装运前检验中检出不合格511批，货值6197万美元，查处假冒伪劣案件1起，国外退运1批；在出口塞拉利昂装运前检验中检出不合格21批，货值83.2万美元；在出口伊朗装运前检验中检出不合格149批，货值883.19万美元，查处假冒伪劣案件1起，国外退运10批；在出口苏丹装运前检验中检出不合格1773批，货值10794万美元，查处假冒伪劣案件8起，国外退运1批；在出口也门装运前检验中检出不合格141批，货值826万美元，国外退运1批。

　　（二）政府间协议装运前检验的成效

　　据统计，虽然我国输往政府间协议装运前检验国家的商品质量水平有待提高，但是正是政府间协议装运前检验的实施，出口产品质量才有了逐步的提升，尤其是实施装运前检验的前三年，最为明显地反映了该项措施对企业产品质量意识的促进和质量保证能力的推动作用。

　　以埃及为例，2009年开始实施装运前检验，2009年 -2011年的产品检验对比情况如图：

　　

　　从上图可见，由于2009年5月1日才开始实施输埃及工业品的装运前检验，2009年的报检量远低于2010年，之后也是逐年增加，尽管如此，2009年的不合格批次只是略少于2010年，而最重要的指标批次不合格率呈逐年明显下降的趋势，客观地反映了政府间协议装运前检验对我国出口埃及工业品质量提高的显著作用。

　　（三）政府间协议装运前检验的基本模式

　　根据国家质检总局针对政府间协议装运前检验发布的公告要求，政府间协议装运前检验的基本模式可以归纳为：批批检验+批批监装+批批出证。

　　1、批批检验。即指对出口政府间协议装运前检验的商品每批出口时都必须经过检验，包含报检、现场检验、出具检验结论等流程。

　　以出口埃塞俄比亚产品为例，根据《国家质检总局关于对出口埃塞俄比亚产品实施装运前检验的公告》规定，自2006年10月1日起，中国出口埃塞俄比亚货物批次价值在2000美元以上的贸易性质商品，对外贸易关系人按照出口商品报检管理规定申请装运前检验，出口地检验检疫局出口产品检验的内容包括质量、数量、安全、卫生、环保项目检验，价格审核，监督装载和装箱等。检验标准根据埃塞俄比亚联邦民主共和国的法律和/或贸易合同确定，出口检验工作完成后，受理报检的检验检疫局要在5日内向出口申请人签发检验证书。之后，国家质检总局结合公告和工作实际又下发了《关于出口埃塞俄比亚产品检验工作有关问题的补充通知（国质检检函[2007]106号）》进一步明确检验要求：对埃塞出口产品装运前检验要求批批检验，批批签证。

　　2、批批监装。即指出口政府间协议装运前检验的商品装载入集装箱时进行监督、封柜并加施标识，拼装、散装货物可视情封柜、加施封识。

　　对于监装的主体，国家质检总局根据工作实际又进一步作了说明。国家质检总局《关于印发<出口产品装运前检验工作补充要求>的函》（质检检函[2009]340号）规定：按照《关于对出口埃及工业产品实施装运前检验的通知》（国

　　质检检函[2009]168号）的规定积极稳妥地推进协检关系健康发展。即可以参照出口埃及协检的方式开展政府间协议装运前检验的监装工作。《关于对出口埃及工业产品实施装运前检验的通知》（国质检检函[2009]168号）规定，落实批批监装和核价有困难的直属局，可按照国家和总局关于政府采购的规定，选择具备资质并符合条件的第三方检验机构作为协检单位，在直属局统一监管下为出口企业提供监装、核价等相关服务。这为开展协检监装工作提供了工作依据。

　　（四）现行政府间协议装运前检验工作中存在的问题

　　虽然经过多年探索总结工作经验，各地检验检疫机构逐步形成了一套熟练的工作模式，保障了我国出口产品的信誉，但是面对风云变幻的国际经贸形势，政府间协议装运前检验实务工作中存在的问题也凸显出来，甚至成为检验检疫工作稳定性的一种风险，值得反思。

　　1、政府间出现的问题——信任度弱，法律约束力不强

　　协议国单方违约损害装运前检验工作的权威性。如出口伊朗工业产品装运前检验自2012年1月1日正式开始实施，但2013年8月1日我国大多数工业产品调出法检目录外，导致出口伊朗工业产品装运前检验基本丧失了协议签署时的初衷。自2014年年底以来，埃及官方不断变换进口来自我国的产品的要求，2015年6月3日则完全取消埃及贸工部2010年257号部长令，不再凭CIQ证书通关，输埃装运前检验协议基本废止。未经政府外交关系谈判，以一单方违约而动摇了政府间协议的基础，说明了协议本身的严肃性与效力欠缺。

　　2、检验检疫机构与行政相对人之间出现的问题——标准严格与市场低端的矛盾

　　我国与其他国家签订装运前检验协议的初衷之一就是为了提升出口相关国家产品的质量，这在一定程度上反映了我国出口相关国家产品档次低的特征，同时我国出口产品又以价格低廉著称，这在事实上就有这样一个现实，基于传统劳动密集型的企业，生产的产品大多价格低廉而产品质量不高。

二、政府间协议装运前检验工作中出现的问题分析

（一）政府间协议装运前检验出现的问题的影响

　　正是在政府间装运前检验中遇到的标准、操作、人力资源的问题和市场需要而不能出口的困境，各地检验检疫机构在文件要求与现实条件之间被迫地寻找一种看似平衡但却混乱的工作机制。

　　1、操作模式多样

　　依据总局文件规定监装可以委托第三方机构，但是对同一批货物由检验检疫部门实施检验、第三方机构再去实施监装，不仅对出口商而言增加联络沟通的实务，而且对于人力资源也是重复消耗，同时可能不利于现场保持持续性的进展。所以在实际操作中出现了既有检验、监装由检验检疫部门实施，也有检验、监装委托第三方机构协检，还有检验由检验检疫部门实施，但监装委托第三方机构实施的不同情形。有的是法检商品检验检疫部门自己实施，非法检商品委托第三方机构实施，委托的范围没有统一，且较为随意。

　　2、执法尺度不一

　　第三方机构受委托实施检验或监装时，遇到假冒伪劣商品，或逃避检验，或不配合的，处置手段缺乏约束力，与委托方的沟通不足，未建立有效的移交机制，对第三方机构的检验行为也没有相应的监管措施，对其行为后果的责任并不明确；而检验检疫部门对装运前检验中出现的违法违信问题适用商检法的依据不充分，处置困难，各种做法也就不同。

　　（二）政府间协议装运前检验出现问题的原因分析

　　1、期望值与措施选择的等效性

　　装运前检验协议基于我国与相关国家之间的友好关系，其目的就是为了提升我国出口至相关国家产品的质量，最大程度减少假冒伪劣的行为。为了确保协议的履行，全国检验检疫部门认真履职，不少检验检疫人员甚至开展24小时全天候监装，为此，检验检疫部门与我国的出口企业由于批批检验监装的要求，投入了大量人力物力，但是其结果是，我们有大量的检验检疫人员冗身于具体的检验之中，在部分检验检疫部门，也还相当缺乏人力资源。而且，由于协议内产品的范围非常广，标准又相当多，检验人员无法掌握每个产品的每个不同标准，因此协议的完全履行依然存在风险。因此我们所期望的消除假冒伪劣的目的与我们采取的措施仍不相对等，我们的期望值太高，但代价太大。

　　2、传统思维的模型设置与新形势下先进管理方法的差距

　　自2004年开展装运前检验工作以来，我们的检验监装模式都是批批检验、批批监装、批批出证，其间的成本巨大、效率也较低。正是由于以往对法检目录内产品的检验检疫监管过于严格，导致效率的缺失以及企业出口成本的繁重，从而为了更大的释放市场作用，培育企业的自觉性，才有了分类管理、抽批检验等新型检验检疫监管方法。但是装运前检验工作仍然停留在传统思维的模型设置当中，已与当前新形势下的先进管理办法相去甚远，这种传统的工作模式已越来越体现出其滞后性。

三、重构政府间协议装运前检验新模式

（一）借鉴管检分离，实施检监分离

　　随着质检事业的不断发展和法检体制改革的深入推进，“管检分离”成为新形势下检验检疫模式改革发展的必然趋势，对于不断强化检验检疫管理和执行职能，夯实其生存和发展基础，提高工作有效性，具有十分重要的现实意义。管检分离实现检验检疫管理业务与执行业务相分离的运行机制，使业务管理部门和业务执行部门职能分工清楚，职责明确，关系清晰，各司其职，以此强化管理和执行职能，对重构政府间协议装运前检验模式具有非常好的借鉴意义。

　　（二）借鉴分类管理，实施差异化监管

　　分类管理是法定检验改革的重要内容。基于分类管理的成果，可以把出口工业品企业分类管理和产品风险分级理念引入到政府间协议装运前检验，通过对辖区输非企业的认真梳理，实现对企业的管理水平、产品质量、自检自控能力等方面进行有效评估，根据企业分类、出口产品风险等级和评估结果实施差异化管理,制定不同的监管方式。

　　（三）借鉴闭环管理，实施准入、事中、退出的管理机制

　　实施检监分离和差异化监管，在将检验资源的重心转移到产品质量保证能力较低的企业上时，有必要设置一定的保障机制确保政府间协议装运前检验新模式的有效运行。

　　（作者单位：台州检验检疫局）