郝平蕾

　　论孙中山自治与均权思想在县域中的构建及表现

　　郝平蕾

　　地方自治思想是孙中山宪政理论的重要组成部分，贯穿其民主政治建设的始终。孙中山的地方自治思想是在西方自治经验与中国自治传统、理想制度设计与现实制度运行等诸多因素共同影响下发展完善的，其思想内容包括早期的省自治与后期的分县自治。以县为单位的地方自治是实现直接民权的根本途径，是实行民治的第一方略，是国家实现民主宪政的基本政治制度。在处理中央与地方的关系上，孙中山主张“中央及地方之权限，采均权主义。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制。”

　　孙中山 自治 均权 县域

一、县自治是实现民治的第一方略

孙中山青年时期就开始关注地方自治问题，早在1987年与宫崎寅藏、平山周的谈话中就曾宣布：“余以人群自治为政治之极致。故于政治之精神，执共和主义。”此时他强调的“自治”是相对于满清王朝的“专制”，追求的是一种反对封建专制制度、实现民主共和的自治精神。到了1900年，他开始设计地方自治的政治蓝图，提出“于都内立以中央政府，以总其成；于各省立一自治政府，以资分理。”［1］主张以省为自治单位，由省政府全权自理本省之一切政治、征收、正供等事务，中央政府无权干涉。省自治的提出，在一定程度上可以说是孙中山对于当时中国政治形势而提出的一种应对方案，他认为“当此北方肇事，大局已摇，各省地方势必糜烂。”如不采取应对措施，“恐各省华人望治心切，过为失望，势将自谋，祸变之来，殆难逆料。”［1］体现了其为实现民族统一和民主共和的迫切愿望和坚定决心。1905年中国同盟会成立，孙中山正式举起三民主义的旗帜，确立驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权的治国四纲，并将实现四纲之次序分为军法之治、约法之治、宪法之治三个时期。其中，约法之治为“军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事之时代。”这一时期，以县为基本单位，军政府将地方自治权归于地方人民，人民行使权力直接选举地方议会议员及政府官员。自此，孙中山开始在县域建构其地方自治体系。随着袁世凯窃取辛亥革命果实，破坏民主共和制，最终以复辟帝制的闹剧黯然收场，中国社会的政治局面也愈加混乱和复杂，昔日以袁世凯为权力中心的北洋派开始各自为政，在西方列强的扶植下争权夺地，国家政权四分五裂，人民生活更加困苦不堪。

　　在经历过民国初年的政治创始和变乱后，孙中山觉悟到国家的建设基础尚不坚固，民主政治制度几次被封建帝制所倾覆。究其原因，在于人民未能真正了解民主共和制度，进而不能正确行使其民主政治权力，导致国家始终处于“官治”而无法实现“民治”。因此，他指出：“但欲民国之巩固，必先建其基础。”［2］“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。”［2］“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。”［3］自此，他开始将县自治与“民治”相结合，将县自治视为实现民治的第一方略。对于“民治”的概念，孙中山将其定义为：“政治主张，在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之；或在间接行使之时，为人民之代表者，或受人民之委任者，只尽其能，不窃其权，欲夺之自由，仍在于人民，是以人民为主体，人民为自动者。”简言概之，即主权在民。接着他提出了实现“民治”的四个要求：一、分县自治；二、全民政治；三、无权分立；四、国民大会。他强调这四条是“实现民治必由之道，而其实行之次第，则莫不先于分县自治。”［4］

　　可以说，在孙中山的观念里，县自治是实现“民治”的关键环节，人民直接民权的实现有赖于县域这个基本自治单位。在自治县内，人民居于最高地位，享有选举权、罢免权、创制权和复决权；县议会和县长由人民选举产生并对人民负责，人民通过县议会行使创制权和复决权，县长则履行人民赋予的行政职能；待县自治政府成立后，得选国民代表一员，以组织代表会，参与中央政事。这样，通过县自治，人民就摆脱了“官治”的桎梏，走上了“民治”的道路，从而建立了直接民权与间接民权相结合的国家宪政体制。

二、县自治是实行央地均权的前提条件

在处理中央与地方的权力关系上，孙中山提出了均权主义理论，即“关于中央及地方之权限，采均权主义。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制。”［5］均权主义是对中央集权制和地方分权制的一种扬弃和创新，它跳出了中央与地方关于权力分配的争论，将处理中央与地方关系的着眼点立足于央地的职能关系，开始以寻求央地关系的平衡及合理的地方自治作为处理中央与地方关系的基本模式。最早，鉴于中国人民饱受封建专制主义中央集权之害，孙中山主张实行联邦制下的地方分权模式，具体表现为建立联合政府，以省为单位实行地方自治。“立一中央政府，以总其成；与各省立一自治政府，以资分理。”“所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥控。”此后，孙中山在周游欧美国家并亲自目睹联邦制下地方自治制度所带来的优越性后，他在1921年《就任大总统职宣言》中明确提出：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权与各省，各省分权与各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”［3］但是，在经历20年代初期联省自治所带来的危害及陈炯明叛变革命后，孙中山开始重新审视中央与地方的关系问题并进行了深刻的反思。他认识到，实行联邦制下的地方分权不仅不适合中国的国情，反而容易成为军阀分裂国家，破坏国家统一的借口；而单一制下的中央集权制又容易造成专制政府。因此，他根据中国国情提出了一个兼具中央集权与地方分权两者之长的均权主义构想，在中央与地方的权力划分上，摒弃了以中央和地方为对象的固有思维，开始以权力的性质为划分标准，“中央有中央当然之权，军政、外交、交通、币值、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。属之中央之权，地方固不得取之，属之地方之权，中央亦不得代之也。固有国家政治、地方政治，实无所谓分权集权也。”［6］

　　孙中山所提出的均权主义，其所均之权不是国家的主权，国家的主权是不可分割的；所均之权是对国家各项事务的管理权，即政府的“治权”。他进一步指出，要想使均权主义的构想从理论变为现实，就必须实行地方自治，自治单位则应定为于县。究其原因，则在于“第一，以县为自治单位，所以移官治于民治也。今既不行，则中央及省仍保其官治状态，专制旧习，何由打破？第二，事之最初于人民者，莫如一县以内之事，县自治尚未经<训>练，对于中央及省，何怪其茫昧不知津涯。第三，人口清查，户籍厘定，皆县自治最先之务。此事既办，然后可以言选举。今先后颠倒，则所谓选举，适合劣绅、土豪之求官捷径，无怪选举舞弊，所在皆是。第四，人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事，可以绰绰然有余裕，与分子构成团体之学理，乃不相违。苟不如是，则人民失其参与国事之根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。”［7］

　　孙中山之所以将县自治视为均权主义的前提条件，主要原因还是在于县自治是人民摆脱“官治”实现“民治”的根本途径，是人民行使“政权”而得到最佳“治权”的基础环节。通过县自治，人民直接行使选举、罢免、创制和复决四项民主权力来管理县域事务；而由各县人民直接选举出的国民代表则组成国民大会，作为国家最高权力机关产生和领导中央政府，履行立法、司法、行政、考试、监察五项权力，使人民通过间接权力来管理国家事务。这样，在县域范围，人民享有并行使直接民权；在中央范围，通过国民大会和中央政府实行五权分立来行使间接民权，最终形成一种根据权力性质来划分中央与地方关系的结构模式，即均权主义模式。

　　［1］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集（第一卷）［M］.北京中华书局出版，1981:193～192.

　　［2］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集（第三卷）［M］.北京：中华书局出版，1981:323～327.

　　［3］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集（第五卷）［M］.北京：中华书局出版，1981:220.531.

　　［4］孙中山集外集.34～35.

　　［5］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集（第九卷）［M］.北京中华书局出版，1981:123.

　　［6］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集（第二卷）［M］.北京:中华书局出版，1981:482.

　　［7］广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集（第七卷）［M］.北京:中华书局出版，1981:67.

　　（作者单位：天津商业大学马克思主义学院）

　　郝平蕾（1990-），女，汉族，河北承德人，硕士研究生，天津商业大学，研究方向：中国近现代史基本问题。